特朗普指示对华发起贸易调查是要挑事？更像转移国内政治焦点

美国当地时间14日下午，美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录，指示美国贸易代表莱特希泽针对所谓“中国不公平贸易行为”发起调查，以确保美国的知识产权和技术得到保护。这意味着莱特希泽或将援引美国《1974年贸易法》第301条，对中国发起“301调查”。

301条款由“超级301条款”、“特别301条款”、配套条款等具体规定组成，因此301调查也有超级301 调查、特别301调查等细分。其中，特别301调查是针对知识产权保护和知识产权市场准入等方面的调查，超级301调查是针对外国设置贸易障碍，阻碍美国对外贸易的调查。按照程序，贸易代表将首先寻求与外国政府协商，以贸易补偿或消除贸易壁垒的形式进行协商；如协商无果，美国政府则可采取征收高额关税、对进口设限等贸易救济措施。301调查诞生于冷战时期，具有极强的单边主义色彩，在1994年世界贸易组织（WTO）正式成立后，数量和频率显著减少。此前媒体即已盛传特朗普将在本周初签署这样一份备忘录，引发市场担心，美国对中国动用这样一个较少使用的调查，将传递出一个非常不友善的信号，甚至引爆中美贸易战。

笔者认为，对特朗普签署贸易调查备忘录应保持客观冷静，称其会引爆中美贸易战为时尚早。

特朗普签署备忘录的后果有多严重？

首先，中方对特朗普贸易保护主义已有所预期，不会做出过激反应。特朗普在2016年的总统竞选中，就将中国列为攻击对象，称入主白宫后第一天就要将中国列为汇率操纵国，要对中国进口产品征收45%的进口关税。虽是竞选口号，但特朗普对中国的担忧情绪却是真实的。特朗普自撰的几本书中，如《跛脚美国》、《我们值得拥有的美国》、《该强硬起来了》、《让美国再次强大》等，字里行间我们能看出特朗普将美国自身的问题归咎于外部，试图从外部找根源的世界观。特朗普对中国说的狠话有虚张声势的成分，但并不全是迎合选民的“花言巧语”，对华强硬是其政策必然的，对中国示强只是时间早晚的问题。

此外，今年4月底贸易代表办公室就已经发表了2017年度301特别条款的报告，中方对此已经注意到。在报告中，中国被列入了“重点观察国”名单的第一位，而2016年按字母顺序排列，中国是第四位。今年的报告中，要求外国企业转让技术或技术合作是美方指责的重点之一。

其次，特朗普政府在涉华经贸问题的处理上其实是较为谨慎的。这与特朗普经济团队核心成员都有从商经历有关，他们对中国采取贸易救济措施是把双刃剑有较清醒的认识。对华轮胎特保案让美方付出惨重代价仍历历在目。

奥巴马政府曾于2009年9月至2012年9月对从中国进口的乘用车和轻型卡车轮胎实施为期三年的特殊保障措施，将税率从原来的4％调高为首年35％、第二年30％、第三年25％。但为保住轮胎制造业1200个就业岗位，美国消费者却多支付了11亿美元，相当于每个就业岗位的成本高达约90万美元。消费者花更多钱购买轮胎还对其他商品消费产生了挤出效应，美国零售业销售为此损失了2531个就业岗位。最终算下来，美国实际上因为轮胎特保案净损失了1331个岗位，“伤敌一千，自损一千二”，得不偿失。

特朗普政府在处理对华贸易失衡问题的工具选择和时机上也是有所考虑的。在工具的选择上，传统的“双反”、特保等措施已经不能满足国内业界的要求，但以国家安全为名的“232调查”力度又太大。今年4月19日，特朗普签署行政令，要求商务部长罗斯牵头发起对钢铁进口的“232调查”，矛头直指中国。按计划，调查应在6月底结束，拿出调查结果，但直到今日仍未有定论。媒体透露，迟迟做不出结论的主要的原因是美国内政府及商界对此存在严重分歧，担心232调查的“后坐力”过大，要求慎用。因此，在常规的“双反”调查和232调查之间，特朗普政府最终选择了一个有力度，但又不是太大的301调查。

在时机的选择上，上任二百多天以来，特朗普政府一直未有大的举动。4月15日，美国财政部发布特朗普任内首份《美国主要贸易伙伴汇率政策报告》，全球曾为之侧目，看特朗普政府是否会把中国列为“汇率操纵国”。结果报告仍未将中国列为“汇率操纵国”。特朗普本人随后公开表态称，中国没有“汇率操纵”，不是“汇率操纵国”。此次，特朗普之所以欲在中美经贸问题上做文章，一个重要原因是其国内政治社会施政严重受阻，为巩固国内基本盘，被迫在对外经贸问题上“找事”，转移国内政治焦点。

还应特别指出的是，特朗普签署的是备忘录，不是行政令。备忘录从行政力上不如行政令强。在备忘录中特朗普要求的是莱特希泽决定是否对中国进行调查，而不是已经得出结论，认定中国做法不当，更不是要求马上对中国采取反制行动。此外，与其他的特朗普签署的多项行政令、备忘录中，特朗普列出明确时间显著不同，在此备忘录中，特朗普并未加上时间限制。这都说明特朗普在涉及中国的问题的拿捏上还是有所考虑的。

两只大象如何共处一室

特朗普签署的备忘录虽没有媒体宣传的那么怕人，但也需对其保持警惕，主动发声，防止其“误入歧途”。中国应明确向美方传递三方面信息：

其一，特朗普改变贸易失衡的根本方法不是采取贸易保护措施，而是实施一揽子改进的调整措施和提高竞争力的长期政策。

其二，解决中美贸易失衡唯一正确的方式是尊重彼此利益关切，协商解决。中方愿意帮助美方解决贸易失衡问题，中国将继续对美开放，增加从美进口，作为对等，特朗普政府应放宽对中国高科技等出口产品的限制。

其三，中国不惧怕特朗普的贸易救济威胁，保留反制权利，但贸易战不能解决中美贸易失衡，在贸易战中不会有赢家。中国会同世界其他国家和组织共同反对美国的贸易欺凌。

对于下一步中美经贸关系走向，我们应该保持客观冷静。既要看到中美经济上巨大的互补性，更应看到差异性。两只大象同处一室，自然比一只大象独享碰撞的要多。未来特朗普国内政策议程推进面临的阻力越来越大，特朗普可能会更多地在外部事务上做文章，中美间摩擦和碰撞可能更加明显，尤其是在经贸领域，中美围绕倾销、反倾销、补贴、反补贴的摩擦会明显增多。但历史向来是在曲折、反覆中前进，中美关系尤为如此。

（作者系中国现代国际关系研究院美国所经济室主任、副研究员）