国研中心｜中国基础教育学制优化调整建议

学制不仅是教育领域的基础制度，也是国家规范教育行为的宏观管理手段和教育活动有序运转的重要保障，更是涉及经济社会发展水平、国家发展战略布局、社会对教育的预期以及青少年身心发展水平等一系列因素。

中国基础教育学制及义务教育年限与世界各国所采用的基本一致。从世界各国所采用的基础教育学制来看，12年学制的国家占比较多，全世界199个样本国家，10年学制的只有10个，仅占5%，实行12年学制和13年学制的学校约占77%。对于义务教育年限而言，世界各国实施9年义务教育最为普遍，能够较为扎实地开展基础培养工作。中国的当务之急，不是缩短基础教育学制和延长义务教育年限，而是高水平地普及和巩固基础教育，实现基础教育的高质量发展。

当然，中国基础教育学制也存在结构不够合理，开放性、灵活性欠缺等问题，其中的核心问题之一在于学段之间的断裂，中等教育之间的断裂问题较为突出，义务教育同高中之间衔接不畅。有高中教师反映，许多知识本该在初中阶段掌握，但却不得不花费不少课时来弥补初中遗留的问题。此外，幼儿园和小学两个学段之间缺乏衔接，课程内容和教学方式的差异过大，很多儿童入学适应面临不同程度的困难，成为基础教育的痛点难点问题。

完善学制的总体思路和需要遵循的基本原则

当前，中国人口老龄化程度日益加深，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力。人口老龄化直接导致劳动年龄人口减少、劳动力市场规模萎缩，将对经济增长和可持续发展产生不利影响。为保持适度劳动力规模，通常的选择往往是延迟退休年龄或缩短基础教育年限，即从劳动力市场的“出口”或“入口”入手解决。

短期看，确实可以借鉴20世纪五六十年代的做法，在完善相关配套措施的基础上，适当缩短修业年限让学生提前进入劳动力市场，通过“快出人才”方式来应对劳动力供给不足问题，进而达到减轻家庭和学生负担、缓解焦虑和压力等目的。但长远看，鉴于生育行为是多重因素综合作用的结果，除非国家已出台或即将出台的一系列有助于缓解育儿压力、增强生育意愿的配套支持措施真正落地见效，人口老龄化和家庭少子化的基本国情在今后较长一段时期仍将继续保持，即便缩短修业年限也无法从根本上解决劳动力短缺问题；仍须继续加大教育和培训力度，不断提高全体劳动者的受教育程度，增强其创新创业和发展能力，只有这样，才能以全社会更高的人力资本水平为人口老龄化背景下的高质量发展提供充沛动力和有效支撑。

需要指出的是，是否缩短修业年限只是完善学制需要讨论的问题之一，但绝不是全部内容。完善学制需要综合考虑学生本身的发展水平、未来人才的需求以及配套的课程设置等内容，切实抓住学制背后的关键问题。

一是学制需要符合儿童发展规律和特点。知识的学习过程可以通过增加学习强度，减少知识难度来缩短学习时间，但技能和情感、价值观的学习，是一个缓慢、渐进的过程，不能跨越每个不同的心理阶段。学制的改革一定要基于人成长发展的阶段性，同时考虑儿童发展的差异性，天才儿童毕竟是少数，多数都是普通人，学制的改革需要遵循绝大多数人的规律，对于少数人，学校可适当增加任务量，差异化教学满足其需求。因此，学制调整要尊重学生发展的差异性，遵循发展规律，促进学生健康成长。

二是学制要适应未来人才的需求。随着社会的发展，在大数据、人工智能的背景下，社会对于人才的要求逐渐增多，亟须提高培养人才的标准。在基础教育阶段夯实学生的基础，提高学生能力和学习水平，提高学生的核心素养应对未来的社会变化至关重要。创新能力是目前大多数学生较为缺乏的，但对于社会的发展以及国家的发展却尤为重要，创新能力的培养需要得到重视。学校在完成规定课程的基础上，开设训练创新能力的课程，挖掘学生的潜力，提高其创新思维、动手能力和解决问题的能力。这些能力的培养比起缩短学制更值得重视。学制调整应促进学生的多样化发展，充分激发学生发展潜能，引领学生主动发展。

三是统筹完善学制与深化教育体制改革。当前基础教育学制下的功利化和应试化倾向，既有学制自身不完善的原因，根本上仍是教育体制和教育评价问题。目前来看，小升初已经实现免试和就近入学，减少了因为应试而带来的过多压力。在中考问题上，尝试实行初高中贯通一体，科学设置课程之间的衔接，构建一贯课程，进而减弱中考的筛选功能。中国已经启动了高考改革，重点是考试科目的改革，在评价制度上需要继续完善，在招考分离方面仍需实质性突破。 

坚持和完善中国基础教育学制的相关建议

《中国教育现代化2035》已经明确提出建设教育强国的战略目标，要求普及有质量的学前教育，实现优质均衡的义务教育，全面普及高中阶段教育，着力打造一个科学、完善的基础教育学制体系，实现各级各类教育纵向衔接、横向沟通，基础教育、职业教育、高等教育和继续教育协调发展，学历教育和非学历教育、职前教育和职后教育、线上学习和线下学习相互融合的终身化教育体系。当前，中国基础教育学制总体适应教育现代化要求，应继续坚持现有制度基本框架，保持相对稳定，同时，面对人口老龄化和生育意愿不高的现实问题，要完善制度机制，扩大开放性，增强灵活性。相关建议如下。

（一）优化学制结构，为学生提供多元选择

中国基础教育实行“12年学制”符合国情，不可盲目缩短，应作为国家基本学制予以明确并继续执行。在此基础上，允许地方对学制执行进行弹性控制，可以适当探索学制执行的灵活性，在充分尊重教育规律以及儿童身心发展规律的前提下，科学调整不同学段间的年限设置，鼓励学校在学制规定的修业年限内调整教育方式和教学计划，通过伸缩性的学时、可选择性的学习内容激励学生的个性化发展。

在学制改革过程中，应当侧重学制结构的优化调整，要制定多样且具有灵活性的分段策略，兼顾地方性和差异性。针对义务教育“六三制”弊端及当代学生心理和智力发展超前的现状，可充分借鉴吸收学制改革试点地区成功经验，结合地方实际推行“五四制”（注：义务教育阶段“五四制”指将小学缩短1年，初中延长1年。学界普遍认为“五四制”符合和适应当代学生身心发展超前的趋势，初中延长一年有利于合理安排课程，分散教学难点，减缓教学坡度。目前“五四制”已在上海等地实行多年并收获成效，实行该学制需要相应调整课程教材体系、师资体系、教育管理模式、评价体系。）和“九年一贯制”（ 义务教育阶段“九年一贯制”指小学和初中施行一体化教育，学生从1年级至9年级，相继完成小学至初中教育，其间不间断、不选拔，实行统一的学校行政、教育、教学管理。学界普遍认为“九年一贯制”有利于学段衔接，但对师资和管理形成挑战。）。

优化调整学制结构，一是要遵循学生身心发展的科学规律，承认并尊重个体能力差异，充分考虑学生的实际水平，不断激发学生潜质，促进学生的个性化、多样化发展。二是要探索灵活开放的管理模式，构建多元弹性的课程体系，研发配套的教材、教法体系，实现教学系统同步优化。三是要落实办学自主权，探索下放升学、留级、跳级或者提前毕业等权力，做好规范管理，凝练具有学校特色的学制格局。四是要确保学制结构相对稳定，一旦选定一种学制要保持数十年以上的周期，为提高学校教育教学质量打好坚实基础。

（二）加强学段衔接、普职融通，从整体上优化学制功能

深化基础教育学制改革，建设高质量教育体系，必须加强统筹协调，切实解决好学制衔接问题。一是构建幼小科学衔接机制。幼儿园和小学教师要树立牢固的双向衔接意识，关注个体差异，积极倾听儿童需要，有针对性地为每个儿童提供个别化的指导，创设便于衔接的班级环境。两个学段间应当设置一定的衔接适应期，要做好幼儿园入学准备教育，加强小学一年级入学适应教育，持续深化课程教学改革，防止和纠正幼儿园小学化倾向，强化一年级学生探究式学习，合理编排课程内容，推进游戏化、生活化教学，确保幼儿园儿童向小学一年级平稳过渡。

二是加强普职融通，实现中高职衔接。通过构建跨部门协调管理机制，统筹推进普通中小学与职业学校融合发展，搭建基础教育普职融通立交桥。要完善普职合作机制，促进双向合作，不断加强劳动教育，培育工匠精神，鼓励普通中小学开放选修职业类课程，扩大职业学校实训基地对普通中小学开放，建立普职统一招生平台，探索学分互认、课程共建、学籍互转，积极对接地方经济社会发展需求，培养创新型、实用型、复合型人才；要适度、有步骤地压缩单纯以升学为目的的普通高中，大力发展综合高中，将普通高中、综合高中、职业高中、特长高中的比例维持在合适范围内。要树立终身学习理念，从一次性的学校教育走向终身教育。

（三）深化教育评价改革，弱化学制的负面影响

一是树立正确的政绩观，改革各级党委、政府教育工作评价，纠正以考试分数和升学率来评价教育的片面做法，贯彻落实党的全面发展的教育方针，不将升学率与教育资源配置挂钩，不以中高考成绩为标准奖励师生。要进一步简政放权，加强政策支持力度，增强学校发展动能，落实中小学办学自主权，保障学校在教育教学、人事工作、经费使用等方面的自主权力，充分激发教师育人积极性。

二是完善各级各类学校评价制度，研究制定科学的评价标准，要重点改进义务教育评价，着力减轻学生学业负担，高中阶段主要评价有序推进选课走班、规范招生办学行为等内容，要以促进学生全面发展为抓手，优化教学资源配置，保障学生平等权益，营造和谐育人环境，评价要突出学生综合素质能力，坚持底线评价思维，不以“优异”和“卓越”为评价指标，坚决克服重分数轻素质等片面办学行为。

三是深化招生考试制度改革，稳步推进中高考改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试内容体系，改变相对固化的试题形式，增强试题开放性，减少死记硬背和“机械刷题”现象。要建立现代教育招生考试制度，探索实行分类考试、综合评价、多元录取的招生模式，健全科学选才的体制机制，形成以素质教育为导向的科学评价体系。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员，阙明坤系浙江大学教育学院博士后、浙江大学国家制度研究院特约研究员，孙元涛系浙江大学教育学院副院长、教授，曹连喆系首都师范大学教育学院博士研究生）