贵州破解“民告官却不见官”困境：副省长出庭带动千余区县长

2016年4月11日,贵州省人民政府副省长陈鸣明和所有当事人一样,出示身份证件进入贵阳市中级人民法院,作为行政机关负责人出庭参与诉讼。

据了解,省级政府负责人出庭应诉,这在全国尚属首例。陈鸣明成为了全国副省长出庭应诉史上第一个“吃螃蟹”的人。

在当日庭审结束后,陈鸣明在接受采访时曾对记者说,行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼制度的重要组成部分,对于推进法治政府建设意义重大。但在实践中,有的行政机关负责人怕当被告,怕丢脸面,怕败诉,不愿应诉,不敢应诉,在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。行政机关负责人要增强依法行政观念,提高依法行政的能力和水平,特别要有依法行政的自信和依法纠错的勇气。

那么,继贵州省副省长出庭应诉后,该省行政首长出庭工作进展如何,目前又处于何种现状?近日,《法制日报》记者对此项工作进行了调查。

出庭必出声

2017年4月12日,贵州省安顺中院公开开庭审理张某喜、张某华诉被告西秀区人民政府房屋行政强制一案。安顺中院党组书记、院长蒋浩担任审判长开庭审理此案,作为被告的西秀区区长陈天一出庭应诉并充分发表辩论意见。

据悉,该案是贵州全省法院法官员额制改革后,中级法院院长担任审判长审理的首例一审行政诉讼案件,也是安顺市第一例县级以上人民政府“一把手”出庭应诉的案件。各县(区)人民政府负责人、部分行政机关主要领导60余人旁听庭审。

庭审中,围绕案件的争议焦点分别进行举证、质证、辩论,双方你来我往。经过近一小时的庭审,最后,法院当庭宣判行政机关败诉。

“输了官司犹如当头一棒,一下子打醒了我们,在平时的工作中,由于疏忽大意,极易出现违法行政的情况。”陈天一深有感触地说,“没人会喜欢坐在被告席上的滋味,今天的这种‘不自在’会促使我们在以后工作中更加严谨行事、依法行政。”

“此次旁听不仅直观有效地感受了司法程序,领会了法律运用；同时,亲身感受庭审现场氛围,提高出庭应诉能力,增强大家对出庭应诉的认同感。”这是不少参加旁听的官员的感受。

事实上,行政首长出庭,其意义不仅在于就事论事、解决问题,更是一堂生动的法治教育课和警示课:通过出庭应诉,领导干部能清楚地了解相关法律知识,反思日常行政工作中的过失,从而严格依法行政,让行政行为经得起法律的审视。

据统计,安顺中院在员额制改革要求院庭长办案后,行政首长出庭应诉并且院长、庭长当庭宣判行政机关败诉的案件今年就有40件,当庭宣判行政相对人败诉的案件今年有12件。而且,当庭宣判后上诉的案件仅有1件,这在全国都是不多见的。

事后,有专家在点评中指出,虽然行政首长在法庭上的“出声更要出彩”方面尚需努力；但是,无论出于何种原因,只要行政首长敢于出庭“出声”就值得称赞。

受几千年来“官本位”的影响,行政首长出庭应诉最初并不是一帆风顺。

“以前,我们法院面对的困难比较多,比如很多行政首长应出庭的不出庭,也不说明理由,即使出庭也不发言。现在,这些情况都有所改观,这对于推进法治政府建设意义重大,能够促使行政机关增强依法行政观念,规范行政执法行为,提高依法行政的能力和水平,特别是增强其依法行政的自信和依法纠错的勇气。但这项工作还属于探索阶段。目前,我们只是做到了将行政首长从‘幕后’推到了‘前台’,还有很长的路要走,争取实质化的行政首长出庭应诉是我们努力的方向。”贵州省高院审判委员会委员、行政庭庭长史麒麟说。

他认为,现阶段需要解决的问题和困难主要在于指导出庭应诉的规范性文件中,宏观的原则性规定多,微观的具体操作性规定不够完善,并且欠缺对负责人不出庭理由进行实质性审查的程序规定。

告官官必应

今年年初,又一位副县长坐到了法庭的被告席上。原来,因政府土地行政征收一事,当地村民赵某华将该县人民政府告上公堂。最后,法院判决,因其起诉不符合法定起诉条件,故依法被驳回起诉。

“之前律师说,法律面前人人平等,大家有理说理,有错改错,我还不信。可万万没想到,这么大的官能和我讲道理。虽然,这次官司虽然输了,但我真心服气。”赵某华事后深有感触地说。

据了解,新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后,贵州高院专题研究行政首长出庭应诉工作的开展和落实,党组书记、院长孙潮亲自部署该项工作,行政庭加强与省法制办沟通联系,共同推进该省行政机关负责人出庭应诉工作的开展。为切实提高行政审判工作水平和成效,不断开创贵州全省法院行政审判工作新局面打下基础。

每年法院会通过白皮书等形式主动向党委、人大、政府和社会各界报告行政审判工作情况,并有针对性地开展司法建议工作,大力推进行政机关负责人出庭应诉；利用搭建庭前沟通平台、庭中协调平台、直接对话平台,提升行政机关负责人出庭应诉效果；注重宣传,营造行政机关负责人出庭应诉良好氛围,及时报道行政机关负责人出庭应诉的好做法、好经验和取得的成效,助推行政机关负责人出庭应诉。

不仅如此,行政机关还将行政应诉能力建设等情况纳入依法行政考核体系,案件数量较多的地方或部门可以通过购买服务方式聘请律师事务所等法律服务机构从事行政应诉相关工作,优化行政机关内部工作程序。

西南政法大学一位不愿透露姓名的行政法学教授认为,“要求行政机关负责人事无巨细、对各类行政案件无例外出庭应诉不具有现实可能性。现阶段,落实行政机关负责人出庭应诉制度应当坚持有的放矢和刚柔相济的操作原则,要将行政机关负责人的宝贵时间用在真正需要出庭的案件上,如何用有限的时间争取更大的社会效益才是目前的重中之重。”

他认为,法院应在认真审查需要行政机关负责人出庭应诉的案件后,庭审前向其发送出庭建议书,督促行政机关负责人出庭应诉；另外,要规范出庭,确立不出庭汇报机制,对于不出庭情况和理由记录在案,对不出庭理由进行实质性审查,通过司法建议等形式促进行政机关依法行政,着力提高司法建议的实效性和采用率。

敢于“吃螃蟹”

2015年,新行政诉讼法颁布实施。该法明确规定,被诉行政机关负责人“应当”出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

据了解,过去两年来,贵州相继出台了《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》《贵州省人民政府办公厅关于加强和改进应诉工作的实施意见》。去年,陈鸣明成为全国第一个出庭应诉的副省长,得到了中外各界的积极评价。由此可以看出贵州政府敢于“吃螃蟹”的勇气。

据统计,2016年全年,贵州全省行政首长出庭应诉案件共1275件,应诉率为30.3%。

对于当前的行政首长出庭应诉制度,社会上也有一些不同看法。而在贵州省高院党组成员、副院长余红梅看来,“行政首长出庭应诉是有利的。”

她认为,行政负责人出庭参加诉讼,首先便于行政机关提高举证、质证水平,以及行政诉讼的质量；其次,行政首长出庭应诉,便于当事人双方在法庭上达成调解协议,减少诉讼外的层层请示汇报,提高诉讼效率,真正从实质上化解行政争议；最后,在一些涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件中,行政机关负责人可以通过法庭这个庄严的场所,阐释和说明重大公共决策的法律依据和科学根据,便于行政相对人和社会公众理解政府决策,更加自觉地支持和拥护政府依法行政。

记者在调查中发现,目前贵州各地行政机关负责人出庭率还存在不平衡的情况,有的地方做的很好,有的地方还是很低。但在北京大学宪法与行政法研究中心教授姜明安看来,“副省长出庭肯定要带动不少人,就算是‘作秀’也有好处,他希望官员多做一些这样的秀。”

“以行政首长出庭应诉‘入法’为契机,使行政首长出庭应诉制度化、规范化与法治化,从而充分发挥其制度效果,破解‘民告官却不见官’的困境,真正‘让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义’,这是该制度建立的初衷与意蕴,也是法治发展的必然趋势。”贵州省高级人民法院院长孙潮说。

（原题为《副省长出庭带动千余区县长走到“前台”  贵州行政首长出庭应诉现状调查》）