民粹主义视角下的缅甸民主转型（下）：基于民调数据的分析

【编者按】

2008年，缅甸以全民公决方式通过一部新的宪法。2010年11月，依据这部新宪法，缅甸举行了军政府执政二十年后的首次多党全国选举，由军政府组建的联邦巩固与发展党在这次大选中获胜。之后，军政府向民选政府移交权力，原政府总理吴登盛成为民选总统。

因民主派领袖昂山素季领导的全国民主联盟等党派事先被宣布为非法，不能参选，国际社会对本次大选的合法性多有质疑，但缅甸民主化转型仍由此正式起步。之后，吴登盛政府在政治、经济和社会领域推动了多项改革，为推进缅甸的民主化奠定了基础。

2015年11月，缅甸举行第二次全国大选，全国民主联盟以压倒性优势赢得大选。这次选举被公认为是二十五年来缅甸首次公开竞争的全国性民主选举。2016年3月，经联邦议会例会选举，全国民主联盟资深议员吴廷觉当选缅甸总统。2016年4月1日，缅甸新政府正式履职，标志着半个世纪以来的军政府统治正式结束。因家人国籍问题，昂山素季虽无法出任总统，但事实上成为缅甸最高领导人。

本文依据2015年底由中国（昆明）南亚东南亚研究院、云南省社会科学院和缅甸独立智库缅甸调查研究院（MSR）共同实施的“缅甸综合社会调查（2015）”所得结果，结合民主转型与民粹主义相关理论，剖析了缅甸民主化进程中民粹主义现象及成因。本文作者、云南省社会科学院东南亚研究所助理研究员邓云斐认为，缅甸的民主化已进人一个关键阶段，不但已出现一定程度的民粹现象，而且仍然存在着各种民粹主义产生和激化的风险因素，如果不予以有效引导，势必严重干扰缅甸民主化的健康、稳定发展。

全文约15000字，分上下两部分刊发。以下是上半部分。

当地时间2015年9月11日，缅甸克耶邦，民众热烈欢迎全国民主联盟领导人昂山素季到访进行总统竞选巡回演讲。东方IC 资料图

缅甸民主转型中民粹主义泛起的主要原因：基于民调数据的分析

2015年年底缅甸大选刚刚结束，由中国（昆明）南亚东南亚研究院、云南省社会科学院和缅甸独立智库缅甸调查研究院（MSR）共同实施的“缅甸综合社会调查（2015）”数据库项目顺利完成数据采集、清理录入等基础工作，建成了包含3000个样本、涵盖8个专题和365个变量的“缅甸综合调查数据库”。从这些民调数据，我们可以窥视近年来伴随缅甸民主转型而出现的民粹主义泛起的一些关键因素。

（一）民众强烈的政治参与意识和改变现状的愿望叠加，成为民粹主义泛起的主要诱因

缅甸经历了半个多世纪的军人独裁统治，广大民众一是缺乏对外部世界持续渐进的了解，二是教育水平普遍偏低，对事物的辨别能力不够，容易盲从。根据一份缅甸全国民调数据，受调查的3000个样本平均受教育年限仅为7年，且受教育程度城乡差异很大，78. 1%的农村受访者受教育程度在小学及以下（参见图1）。97%以上的缅甸民众没有去过美、中、日、印四国，96%以上的民众不认识任何来自以上四国的居民。[图1数据来源:中国（昆明）南亚东南亚研究院、云南省社会科学院和缅甸综合社会调查数据库（2015~2015），下不赘述。——作者原注]

面对民主化以来突然放松的政治、社会管控，纷繁复杂的外部世界和蜂拥而至的各种信息，个体很难进行甄别并做出独立判断。由于政府的舆论培育尚待时日，缅甸民意主要追随媒体精英的报道，而活跃在缅甸的媒体精英多信奉西方价值观，民主化以来大量涌人的西方非政府组织也在引导民意方面发挥了很大作用。

首先，缅甸民众对民主抱有高度期待。问卷询问了受访者是否密切关注国际大事，从教育程度的角度进行分析，除了大专及以上受访者外，回答“很”或“从不”的比例都在50%以上，说明缅甸民众整体上并不关注国际事。在此情况下，样本中受访者对美国的民主理念，回答“喜欢”的比例为82.35 %，对奥巴马处理国际事务的态度回答“赞同”或“非常赞同”的比例合计为92.56%。关于受访者对民主政权的看法，分别有74.69%和76.36%的农村和城市受访者认为民主总是比其他政府类型好，并且相对来说，农村受访者比城市受访者更为看重民主。关于民主是否能对社会问题的解决发挥作用，农村和城市均有超过90%的受访者认为民主制度能够解决缅甸存在的社会问题（参见图2）。城乡均有超过92%的受访者认为，民主虽然存在问题，但是仍然是当前最好的政府组织形式。不管从什么层面上来看，受访者中80%以上都认为民选政府会积极回应民众诉求。

其次，对本国现行政府体制，大部分受访者评价较低。数据显示，有68.53%的受访者不同意“政府系统已经有能力解决国家面临的问题”，只有31. 47%的受访者持同意态度;有72.2%的受访者不同意“总的来说我对本国政府体制很自豪”，只有27.8%的受访者持同意态度;有67.93%的受访者不同意“目前的体制即使出现问题也应该支持”，只有32.07%的受访者持同意态度。有49.97%的人不同意“相比较而言我更愿意生活在我们的体制下”的问题，有50.03%的受访者持同意态度。

同时，对“政府有多大可能将解决您认为未来五年中最重要的问题”，受访者在性别、城乡、年龄变量上，表示政府“有可能”解决问题的比例都超过90%，且受教育程度越低，认为“有可能”的比例越高。考虑到问卷调查是在2015年大选结束不久、新政府履职之前进行，这种对未来政府的积极态度和对现行政府及其体制的消极态度相对比就更为强烈了。民调数据与民盟在大选中高票胜出的结果相呼应，充分说明对缅甸现状和现行政府充满失望，希望以“民主”为旗帜的昂山素季带领缅甸迅速改变现状是当前缅甸民众的普遍心态。

再次，多数民众急需改善经济状况，也有相应的愿望和诉求。本次调查中，我们对受访者的家庭储蓄和收支状况进行了调查，数据显示大部分家庭都能实现“收支相抵”，但从是否有家庭存款和拥有哪些资产、电器、牲畜等情况来看，大部分家庭仍较贫困。从数据来看，无论是城市居民还是农村居民，主观上对自己家庭经济状况的满意度均较低。对未来一年国家总体经济前景的预期，城市和农村受访者都持乐观态度，且农村被调查者比起城市受访者更倾向于认为会“有很大的改善”。

值得注意的是，关于“在过去的五年内你认为你的国家贫富差距是增加了，减少了，还是没有变化”这一问题，选择“增加了”选项的受访者比例较大，农村被调查者（42.13%）比城市被调查者（47.8%）略低。对“你认为国家经济系统是有利于富人还是有利于大多数人?”的问题，城市被调查者中认为“有利于富人”的比例为88.36%，农村受访者这一比例为74.23 %。也就是说，绝大部分受访者认为目前缅甸的国家经济体系是有利于富人的。

综上所述，由于长期封闭和经济社会发展缓慢，缅甸大量普通民众受教育程度偏低，对外部世界关注度偏低，缺乏对西式民主的深入接触和了解，在民主化潮流中受到民主运动领袖、媒体精英等的鼓动和引导，盲目地对西方民主产生高度好感，对西方民主制度抱有高度期待，认为民主制度能够解决缅甸存在的社会问题。而缅甸多年来工农业发展缓慢，劳动力人均受教育水平较低，高素质人才缺乏，改善经济社会发展需要较长时间，这是无法回避的现实。民调数据显示民众对当前经济状况满意度较低，认为国家经济体系有利于富人，贫富分化程度在增加，但同时对未来国家经济前景抱有乐观预期。这种对民主的高期待和改善经济状况的迫切愿望叠加，理想与现实的严重脱节，无疑会对民选政府造成不小的民意压力。

具体来说，当前缅甸经济社会发展任务重，亟需确立稳健的长远发展导向的政策，但如果新政府受制于民意，政策导向受占人口比例大多数的底层百姓的利益所左右，就很容易出现类似泰国那样民粹主义泛起的局面。

（二）由于历史和现实因素，民主转型中政治重要性被人为放大，民众容易偏向“救赎的”民主心态

缅甸自独立以来，在发展道路的选择上几经周折，政治上的军事独裁统治一直沿袭了半个多世纪;经济上虽先后经历吴努时期佛教色彩浓厚的“社会主义”道路、奈温时期所谓的“缅甸式社会主义”、苏貌-丹瑞时期以建立市场经济为口标的经济改革，但都没有阻止缅甸从第二次世界大战前东南亚地区经济发展程度较高的国家沦为世界最穷的国家之一。长期军人独裁造成的政治压抑和经济发展困顿带来的挫败感，加上中央与地方武装的矛盾、族群冲突、宗教冲突等问题的长期困扰，使得政治重要性被深受其苦的民众广泛认可。在当前民主化推进到一个新阶段的情况下，可能会引发民众偏向“救赎”的民主心态，从而容易激发民粹冲动。（吴努生于1907年，卒于1995年，1948 年1月至 1956年6月出任缅甸首任总理, 并于1957年2月至1958年10月、1960年4月至1962年3月两度出任总理。奈温生于 1911年，卒于2002年，1962至1988年间先后担任总理、总统等职务。苏貌生于1928年，卒于1997年，1988年至1992年任缅甸总理，同时缅甸任武装部队总司令。丹瑞生于1933年，1992至2011年间任缅甸武装部队总司令、总理等职务。——编注）

本次民调数据显示，缅甸民众对政治重要性的认可度非常高（见图3）,且在控制性别、城乡、年龄、受教育程度、族群、省邦所有变量后，政治重要性仍得到高度认可。各族群认为政治“非常重要”和“比较重要”两个选项合计的比例均超过80%，其中掸族和其他族群（本文中的族群变量包括缅族、克伦族、若开族、掸族、孟族、印度裔和其他族群等七个分类；此处的“其他族群”包含除缅族、克伦族、若开族、掸族、孟族、印度裔六个族群以外的其他所有族群。——作者原注）认为政治“非常重要”的比例分别高达69.89%和73.44%，并且认为政治“一点儿也不重要”的比例均为。各省邦的受访者对政治重要性的态度主要集中在“非常重要”和“比较重要”上，除勃固省和内比都外，其他省邦两项合计的比例都超过80 %。

缅甸民众对政治重要性的看法还具有以下一些特征:男性对政治重要性的评价高于女性，无论是在农村还是城市，大部分被调查者都认为政治在其生活中是重要的，并且城市受访者比农村受访者对政治重要性的评价更高。各个年龄段的缅甸民众对政治重要性评价的差异较小，而教育程度较高的人群对政治重要性的评价相对更高。

关于“如果必须在减少经济不平等和保护政治自由之间进行选择，您认为哪一个更重要?”的提问，总体上大部分受访者（61.3%）选择了政治自由优先（参见图4）。

缅甸民众对政治自由和经济平等优先排序的价值选择还具有以下一些特点:相较于女性，更多的男性认为政治自由比经济平等更重要，无论城乡都更倾向于优先保证政治自由，且农村比城市对政治自由重要性的评价更高。各族群的受访者认为政治自由“更为重要”或“绝对重要”的比例合计都超过55%，其中掸族的受访者表示政治自由“绝对重要”的比例就高达51.38%，缅族以49.59%居次位。省邦是影响缅甸民众对政治自由和经济平等相对重要性的价值排序的一个重要因素，有两个省邦受访者选择政治自由“绝对重要”的比例超过60%，分别是该选项比例高达73.94%的实皆省和63.81%的克钦邦。实皆省受访者中政治自由“绝对重要”和政治自由“更为重要”的比例合计最高，为83.64%，与比例最低的仰光省（42.22%）相差41.2个百分点。除仰光省外，其他各省邦受访者表示政治自由“更为重要”和政治自由“绝对重要”的比例合计均超过50%。

缅甸作为世界上最贫穷的国家之一，发展经济和改善民生将是当前一个时期内非常艰巨的任务。从历史的经验来看，无论是老牌民主国家（即欧、美、日等西方国家）还是后起的民主之秀如韩国、新加坡等，基本都遵循“先经济后民主”的发展模式或者说轨迹，很少有国家能够实现经济和民主同步腾飞，或者实现没有较高经济发展水平支撑的良好民主（印度有时被看作一个例外，但印度式的民主不仅在实践方式和形式方面极具自身特色，且在运行质量上也是脆弱和低效的，对印度经济增长的促进作用也还需观察——作者原注）。缅甸选择了一种“先民主后经济”的发展模式，这既是一种突破，同时也就不可避免地使其面临很多前所未有的问题和挑战。

正如数据所显示的，在民主化的背景下，缅甸民众的政治参与热情空前高涨，一方面普遍持有政治民主优先于经济发展的价值取向，另一方面发展经济又具有相当的现实紧迫性，这样一来，对民主制度和民选政府的高期待（理想）与改变现状的要求和感受到的实际成效（现实）之间就会有比较大的落差。在此情况下，可能使他们在短期内对政治充满热情，“救赎的”民主心态占据主导，极易导致民粹情绪冲击理性评估从而干扰科学决策。

(三)不同社会群体的认同区隔明显，容易诱发和激化民粹主义情绪

缅甸政治转型以来取得的各种成就虽广受赞誉，但也有不少学者担忧其民主“先天不足”，即它尚未具备一般认为实现政治社会民主转型所需的各种条件，包括国家统一、共享的民族国家认同、较高的经济发展水平、合理的社会结构（中产阶级占多数）、民主政治文化成为社会共识、成熟的政党政治等。缅甸至今尚未实现真正统一，仍然存在着数十支各自为政甚至与中央政府分庭抗礼的民族地方武装。独立以来缅甸历届政府均未能解决好民族问题，135个民族或部族也没有形成对缅甸这个国家的同步认同，民族矛盾与政治社会矛盾交织，错综复杂。不仅如此，由于占多数的缅族和佛教徒基本合一，大缅族主义情绪、佛教民族主义情绪等一方面加重了佛教徒与穆斯林的宗教冲突，另一方面民族、宗教的冲突又刺激了民族民粹主义和宗教民粹主义，使得暴力冲突易发多发，成为破坏社会稳定与民主改革的重大负面因素。

根据本次民调数据，民众对经济状况的评价、对民主制度的看法、对社会与宗教的理解等方面，表现出明显的民族、宗教、省邦差异。譬如，对经济状况的评价方面，调查显示若开族和掸族家庭经济状况较差，主观认同的家庭经济状况中认为“相当糟糕”的若开族受访者比例最大，在工作满意度方面满意度最低的若开族与满意度最高的孟族之间相差30.74个百分点。与此相应，在关于经济和民主的重要次序方面，68.14%的若开族认为经济最重要，在各族群中占比最高，认为民主能解决社会问题的若开族占比则最低。

在对民主制度的看法方面，若开族受访者对民主政权的看法远不如其他民族积极，对于宪法规定“不允许有外国直系亲属的人成为总统”的看法，若开邦和若开族特立独行，选择同意此规定的比例超过80 %，其他省邦和族群则均以不同意的占较多，其中克钦邦、实皆省和孟邦不同意此规定的受访者在70%左右。针对2015年大选投票情况（见图5），以缅族和孟族为主要民族的德林达依省和仰光省有接近90%的受访者表示在选举中支持了民盟，而以若开族为主要民族的若开邦的受访者对巩发党和民盟的支持率都只有15%左右，对其他党派的支持率则高达72%。关于地方政府是否应该获得更多授权来管理自己地区事务的问题，所有族群中选择“非常同意”和“同意”两个选项的比例合并都超过了50%。其中克伦族、掸族、孟族和若开族同意此说法的受访者最多，达到67%以上，印度裔和缅族中同意此说法的受访者最少，也在50%左右。对于该问题的看法省邦差异明显，同意该说法的比例最高的掸邦达到82. 78%，若开邦为69. 53 %，而排在最后的内比都和马十省则分别只有32%和31. 56%。

对社会与宗教问题的理解方面，大部分受访者（约87.4%）都表示宗教非常重要。本次调查询问了缅甸人是否愿意与有不同宗教信仰的人一起工作和生活，以此来测量其与不同宗教信仰者（包括天主教、基督教、佛教、伊斯兰教和印度教）之间的社会距离（见图6）。

数据表明,受访者对佛教徒的接受程度较高，或者说佛教徒这样一个内群体之间社会关系较紧密。但是对天主教徒、基督教徒、穆斯林以及印度教教徒，缅甸人即大部分佛教徒与他们之间的社会距离较远。特别需要指出的是，数据显示受访者与穆斯林之间的社会距离较远，大部分人不愿意与其发展亲密的社会关系，有超过一半的人（约59.1 %）表示应禁止穆斯林进人缅甸，仅约有6%的受访者愿意与穆斯林结婚，约有34. 9%和35. 5%的受访者愿意与其成为近邻或远邻，约有44. 1%的受访者愿意与其成为好友，约有48%的受访者愿意与其一起工作，约有53%的受访者愿意与其成为熟人，约64%的受访者表示欢迎其作为访问者到缅甸。

另外，针对不同宗教信仰者不能结婚的法案（即限制女性佛教徒与不同信仰的男性结婚）的接受程度具有明显的族群和地区差异。数据显示，若开族和掸族对信仰不同宗教的人不能通婚的新法案的接受程度较高，绝大部分受访者均表示“非常赞成”，其中若开族中约有95.6%的受访者表示“非常赞成”，约有2.7%的受访者表示“赞成”，掸族中约有81.2%的受访者表示“非常赞成”，约有10.5%的人表示“赞成”。相反，克伦族和印度裔对这一法案的接受程度较低，特别是有高达26.9%的印度裔受访者表示“反对”这一法案，约有15.4%的受访者“非常反对”这一法案。

由此可见，由于历史原因和现实利益驱动，没有被纳入近代化和工业化进程、现代公民意识薄弱的民众占缅甸人口的大多数（主要是农民和城市底层），他们对民主理念、国家发展方向、相关制度合理性等缺乏一致看法和评判能力，更多民众倾向于依附群体认同，民族、宗教、省邦等群体认同区隔明显，尤其在现实利益面前可能会更多打出民族自决权、区域自治权等旗帜，冲突中往往通过群体形成社会压力，很容易激发政客通过操弄群体认同进行政治博弈，从而引发和激化民粹情绪。

(四)体制不顺、权力多元、内耗不断、博弈激烈，易诱发和激化民粹主义

众所周知，选举虽然是民主转型的关键一步，但并不能自动保证民主的巩固。鉴于缅甸的现实处境，在较长时期内，新政权还需与各方既得利益者周旋。民主转型能否顺利、有序推进，还要看各方的政治智慧和妥协程度。目前来看，主要的问题是民主体制不顺，权力多元增加政治内耗，这主要是指军方干预政治的现实和昂山素季特殊的身份（即昂山素季的实际威望造成其不是总统胜似总统的局面）。需要指出的是，无论是作为“民主斗士”的昂山素季“高出总统”的言论，还是普通缅甸民众表现出的态度，均显示缅甸精英和民众对“民主”的理解与西方国家的理想构建相去甚远。

另外，民选总统吴廷觉如何与昂山素季互动，同样是一个重大的挑战，没有理由推测他们之间不存在博弈，毕竟每一个不同阶段都会有不同的利益抉择。无论是军方与执政党全民盟之间的博弈，执政党全民盟与反对党巩发党之间的博弈，抑或执政党全民盟内部的博弈，无一不在打“民意”牌。操弄“民意”是其实现政治抱负的要求使然。而复杂的政治生态，成为民粹主义滋生蔓延的肥沃土壤。

军队是否能够中立，服从民选政府领导，这是民主是否成熟稳定的关键指标之一。但依据缅甸宪法，军队在国家政治中仍然起着主导作用。不仅如此，军队还拥有诸如不经选举即可产生的国会四分之一席位，以及对缅甸宪法修正及重大事务的一票否决权、总统候选人的提名权、宪法赋予的最终裁决权等撒手铜，民选政府如果与军队不能达成某种妥协与合作，必然举步维艰。

数据显示，当今缅甸民众对于民主和军方两方的态度正处在一个过渡的矛盾时期，对是否同意“上议院和下议院中25%的议会席位可以由未经选举的军方官员获得”这个观点，选择赞同或反对的受访者各接近一半（见图7）。这表明，在现阶段，民主的观念是深入人心的，但是由于军方长期的统治和传统庇护文化的影响，仍然有很多民众相信，一旦国家有难，只有强大的军方能够站出来撑起这个国家的重担。所以，民众对军队及其存在方式的看法和态度是矛盾的。

另外，对宪法规定“不允许有外国直系亲属的人成为总统”的看法，总样本中有六成受访者表示反对或非常反对。除了若开邦和若开族，其他省邦和族群均以不同意的占比较多，其中克钦邦、实皆省和孟邦不同意此规定的受访者在70%左右（见图8）。

也就是说，大多数民众不太看重担任总统的人选是否有外国直系亲属，这也许是因为该条款在当前情况下主要与昂山素季有关，较多民众采取同情立场。值得注意的是，受访者中作为主体民族的缅族，选择“非常同意”此观点的比例最大，接近五分之一。显然，民众对昂山素季虽然抱有普遍的尊重和崇拜，但对其跨国婚姻及其带来的身份问题，并非完全没有忌讳，尤其是在大缅族心态下，很难做到完全释然。如果说之前因为“民主斗士”的光芒和被当局软禁的悲壮形象在很大程度上掩盖了大家对这一问题的关注，现在随着昂山素季走到前台，尤其是实际参与主政（即所谓“走下神坛、重返政坛”）后，各种批评声必然增多，如果她做出尝试推动修宪的举动，则其身份问题将引来比之前更多的争议。

也正因为如此，仍有很多人猜测，军队虽然暂时退居幕后，但仍可以坐等民选政府出错或者无力解决国内尖锐、复杂的矛盾之机，趁民意发生变化，通过政变、“选票”或者依宪法规定重掌政权。（据缅甸现行宪法规定，军方有权力在特殊情况下接管国家政权。——作者原注）

综上所述，由于体制不顺、权力多元，缅甸政局未来仍将内耗不断、博弈激烈。民盟没有军权，其执政基础就是民意，以“民主”为旗帜、与军方默契度有限的文官政府，势必会继续强化对社会舆论和民意资源的依赖和利用。如果民盟出错，军方或任何政治势力也都可以引导民意以为己用。以往经验已经证明，政治博弈容易导致政客操纵民意，过分操纵民意就会激发民粹主义。

民主化是一个长期、动态的过程，其间民主进程仍会出现曲折和反复。根据以往的经验和研究，民主政治由于其内在矛盾性蕴含着民粹产生和激化的可能，且民主转型期尤其容易受到民粹主义的干扰。民意或民粹一旦形成，具有一定的稳定性，在相当长的时期内，政府很难再彻底地改变民众的思维模式并扭转舆论的导向。

当前，缅甸的民主化已经进人一个关键的阶段，不但已经出现了一定程度的民粹现象，而且仍然存在着各种民粹主义产生和激化的风险因素。如果不予以有效引导，势必严重干扰缅甸民主化的健康、稳定发展。对此，缅甸和国际社会都有必要保持警惕。（全文完）

（本文原刊于《南亚研究》2017年第1期，原题：“民粹主义视角下的缅甸民主转型:基于综合调查数据的分析”。略去大多数注释，正文经重新编辑，略有技术性删节并经作者审定，文中编注为澎湃新闻编者所加。经授权刊用。）