民粹主义视角下的缅甸民主转型（上）：理论及概览

【编者按】

2008年，缅甸以全民公决方式通过一部新的宪法。2010年11月，依据这部新宪法，缅甸举行了军政府执政二十年后的首次多党全国选举，由军政府组建的联邦巩固与发展党在这次大选中获胜。之后，军政府向民选政府移交权力，原政府总理吴登盛成为民选总统。

因民主派领袖昂山素季领导的全国民主联盟等党派事先被宣布为非法，不能参选，国际社会对本次大选的合法性多有质疑，但缅甸民主化转型仍由此正式起步。之后，吴登盛政府在政治、经济和社会领域推动了多项改革，为推进缅甸的民主化奠定了基础。

2015年11月，缅甸举行第二次全国大选，全国民主联盟以压倒性优势赢得大选。这次选举被公认为是二十五年来缅甸首次公开竞争的全国性民主选举。2016年3月，经联邦议会例会选举，全国民主联盟资深议员吴廷觉当选缅甸总统。2016年4月1日，缅甸新政府正式履职，标志着半个世纪以来的军政府统治正式结束。因家人国籍问题，昂山素季虽无法出任总统，但事实上成为缅甸最高领导人。

本文依据2015年底由中国（昆明）南亚东南亚研究院、云南省社会科学院和缅甸独立智库缅甸调查研究院（MSR）共同实施的“缅甸综合社会调查（2015）”所得结果，结合民主转型与民粹主义相关理论，剖析了缅甸民主化进程中民粹主义现象及成因。本文作者、云南省社会科学院东南亚研究所助理研究员邓云斐认为，缅甸的民主化已进人一个关键阶段，不但已出现一定程度的民粹现象，而且仍然存在着各种民粹主义产生和激化的风险因素，如果不予以有效引导，势必严重干扰缅甸民主化的健康、稳定发展。

全文约15000字，分上下两部分刊发。以下是上半部分。

缅甸如何从长期的军人独裁统治向民主政治转型，是近年来国际社会关注的一个重要话题。基于缅甸2010年和2015年两次大选（尤其是后一次大选）的成功举行，国际社会普遍看好缅甸民主转型的前景。然而，民主转型是一个长期、动态的过程，缅甸的民主化在高歌猛进的同时，也夹杂着许多不和谐的音符，其中近年来在缅甸社会各阶层中涌现的民粹主义现象就需要更多关注。鉴于缅甸所处的国内外环境，其正在泛起的民粹主义倾向如果得不到有效遏制，理性战胜不了狂热，缅甸就有可能成为向西式民主转型进程中的又一座“烂尾楼”。

民主转型与民粹主义

一般而言，通过自由、竟争的选举来达到政权转移被认为是民主化的关键标志，但同时民主化也被认为是一个持续的过程，它意味着公民自由权利的持续扩张，民主制度与程序的建立和不断完善。

关于民主化的过程，学界大致来说存在着两种理解。第一种认为民主化是一个复杂的、长期的、动态的、未完结的过程。第二种把民主化视为一个有起始和端点的政治过程，如美国政治学家胡安·林茨（Juan José Linz，1926—2013）等认为，如果民主在政治行为、政治态度、政治制度三个方面得到了巩固，那么民主化就完成了。两种理解虽然在民主化完成方面有分歧，但都视民主化为一个长期、持续、动态的过程。

美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（1927－2008）将这种持续的民主化过程分为非民主政权的终结、民主政权的登台和民主体制的巩固三个阶段。美国政治和社会学家丹克沃特·罗斯托（Dankwart A. Rustow，1924—1996）根据民主转型的路线、过程及其可能结果进一步提出了“民主转型”的动态模型，将民主化分为四个阶段:第一，公民在心理上无条件地接受代表他们的政治团体;第二，国家共同体开始历经准备阶段，陷人某种程度的不稳定的政治斗争，民主经由冲突和暴力产生;第三，决定阶段，政治精英有计划地决定（妥协）达成共识，使民主程序的重要层面得以制度化和规范化;第四，转型的巩固阶段，民主制度与习惯都深深地植根于政治文化的过程中。

不论是三阶段论还是四阶段论，都认为民主化要经历若干阶段，各阶段之间并非必然循序渐进，如果遇到军人干政、民粹主义困扰（譬如街头政治演变为大规模暴力冲突）等情况发生，民主化可能遭遇顿挫和反复。在这一前提下，选举只意味着民主转型，并不意味着必然能达到民主巩固。

缅甸自2010年开始启动民主化进程，同年11月的大选迈出从军人统治向宪政民主转型的关键一步。以吴登盛为总统的第一届民选政府，虽因选举过程多有瑕疵、政府组成中军人色彩浓厚广遭质疑，但该届政府仍在政治、经济和社会领域推动了多项改革，为推进民主化奠定了基础。2015年缅甸大选如期举行，昂山素季领导的反对党民盟获胜，组成吴廷觉为总统的第二届民选政府，军人色彩更加淡化，被看作缅甸民主转型的里程碑。（缅甸第一届民选政府的改革，在政治层面主要包括推动修改宪法并依据新宪法仿效西方国家初步建立民主体制、修改选举法促成昂山素季补选为人民院议员、推动民族和解等；经济层面主要包括制定了五年经济发展目标、推行国企私有化、改组落后的经济管理机构、推动民生工程等；社会领域主要包括放松管控、提高社会自由化程度、实现媒体、互联网高度自由等。——作者原注）

但是，这决不意味着缅甸的民主化进程已经完成。考虑到缅甸的现实，结合亨廷顿提出的“两次政权轮替”指标（即“在转型时期内第一次选举中掌权的政党或集团在此后的选举中失去权力，并把权力移交给那些选举中的获胜者，接下来这些选举中的获胜者又和平地把权力移交给后一次选举中的获胜者”——作者原注），可以说缅甸的民主转型仍未完成，仅仅是实现了“民主政权的登台”，距离“民主体制的巩固”还相去甚远。换句话说，当前缅甸的民主化进程仍然处于军人干政、民粹主义干扰等风险因素的高发期。

(一)作为民主阴影的民粹主义

民粹主义又译为平民主义（populism），是相对于精英主义而言的。虽然民粹主义仍然是个定义模糊的术语，但就学术界最基本的认识而言，其主要表现为在思想上的人民性特点，民粹主义把平民大众作为所有政治运动和政治合法性的最终来源，相对忽视制度性合法性。它的反精英主义的倾向，使它常常将问题诉诸民众，寻求解决之道，体现了一种激进的民主理想，亦即企图超越间接代议制民主的现实而实现直接民主的理念。

较早系统研究民粹主义的学者，如美国社会学家爱德华·席尔斯（Edward Shills，1910—1995）主要从精英阶层与普通民众之间关系的维度来理解民粹主义，认为民粹主义是一种反应性的东西，“哪里有普遍的怨限情绪，哪里就有民粹主义”，强调了民粹主义反精英主义的政治取向。同样将精英-大众关系作为分析基本框架，阿根廷学者迪·特拉（Torcuato S. Di Tella）通过对拉美实践的分析，发现具有超凡魅力和个人化的领导（精英）在民粹主义运动中发挥了引导作用，从而补充了精英-大众的分析框架。之后，阿根廷政治理论家欧内斯特·拉库劳（Ernesto Laclau，1935—2014）进一步指出了民粹主义的内在矛盾性，认为民粹主义即是精英阶层的思想意识，因为当统治阶级中的一部分人企图建立霸权地位但又做不到时，就会直接求助于广大民众。

20世纪60、70年代，用现代化理论解释民粹主义成为主流，较多学者采用传统-现代两分法，将西方国家与非西方国家划分为现代社会和传统社会两类，认为发展中国家的发展就是从传统社会向现代社会过渡的历程，民粹主义就产生于转型社会传统与现代之间的多方面冲突中。如澳大利亚新南威尔士大学政治学教授加文·基钦（Gavin Kitching）认为，民粹主义反对集中化大规模生产，是对工业化的回应。荷兰学者尼耶克尔克（A. E. Van Niekerk）认为，民粹主义出现于发生急剧的、根本性变革的社会环境中，因转型社会中的保守势力与变革势力的相互斗争而产生。也有学者指出，现代化的发展进程中，各民族和族群都面对不同的发展问题和挑战，民粹主义与民族主义常常相互转化或促进，使得“所有民粹主义或多或少是一种民族民粹主义”。

80年代以来，民粹主义在欧美成熟民主（established democracy）社会中大量出现并愈演愈烈，使得学者们重新思考民粹主义的本质和根源，并逐渐突破了之前将民粹主义现象与特定社会经济结构或历史条件相联系的思维定式，为新的理论建构提供了空间。

这些研究主要包括对民粹主义究竟是什么的讨论：它究竟是一种意识形态，一种政治策略，一种话语框架，抑或是其他什么?由于民粹主义在不同国家、不同历史阶段有不同表现形式，使得其内涵和外延均模糊难定。

有学者主张将重点从民粹主义的意识形态和政策主张转移到结构方面来，重点关注民粹主义通过诉诸“人民”来对抗现存权力结构和主流价值观的方面。在这种结构的视角下，根据其反抗的对象，民粹主义可以有完全不同的内容，也就是说民粹主义的本质在于其对权力结构的反应，而非具体主张的内容。

同时，越来越多的学者认为民粹主义并没有单一的诱因，并且把注意力投向了民粹主义与民主精神的内生关系。英国政治理论家玛格丽特·卡诺万（Margaret Canovan）认为民主有“务实的”（pragmatic）和“救赎的”（redemptive）两张面孔，正是两者之间存在着的悖论式的紧张关系导致了民粹主义的周期性复发。根据这一理论，民主既是政治理想，也是一套务实的制度设计，这两者之间有无法跨越的鸿沟。“务实的”一面要求人们以“现实主义”的态度看待民主，注意到民主现实的可操作性，对民主制度及其政府持相对疏离和宽容的态度;“救赎的”一面需要公民对政治满怀热情，相信自己有能力运用权力并乐于参与公共生活，认为民主在根本上是全体公民公共意愿的表达。民主政治的良好运作有赖于两种心态之间的平衡，过分现实地看待民主，容易导致公民的政治冷漠，并为精英主义创造滋生的空间，而这种情况的持续，反过来又刺激了草根阶层政治救赎的热情，从而诱发民粹主义的社会浪潮。

从某种意义上说，民粹主义不是“落后阶段”或“欠发达社会”才有的一种现象，因而最终会被逐渐成长的公民社会和民主精神所取代。相反，民粹主义是民主时代的政治逻辑中内在悖论的必然产物，因而正是民主自身投下的阴影。

(二)民粹主义常常成为民主转型的干扰

如前所述，民主化是一个分为若干阶段的动态过程，其间常常充满了反复和曲折。以20世纪70年代兴起的第三波民主化浪潮为例，其间催生的许多新生自由民主国家中只有一些国家经过几十年的运转而顺利巩固下来（例如葡萄牙、西班牙、韩国等），而较多国家则仍然处于动荡之中（如伊拉克、叙利亚、利比亚等由外部势力强制“植人民主”的国家），或者发生民主崩溃而重返威权政体（如伊朗、尼加拉瓜），或者深陷民粹政治泥潭（如泰国）。

民粹主义对民主既可能是威胁，也可能发挥一定的矫正作用，主要视该情景中民主的巩固程度和民粹主义者的身份（当政者还是反对方）而定。一般认为，进人或获得了民主巩固阶段的国家和社会，已经完成了政治制度化建设，民主的政治文化根深蒂固，经济发展也达到一定高度，因此能够应对和消解相当程度的危机，偶尔出现的民粹主义反而常常可以促使政治精英思考国家发展方向是否在正确的轨道上。但更多学者注意到，民粹政治作为民主政治的一种极端形式，在新兴民主国家更为显著，当局为了顺应民意而扩大民主机制，过分强调凡事诉诸民意，在民主转型过程中极容易走上歧途，尤其当政者一方的民粹主义具有显著的消极作用，常常导致民粹势力壮大，阻碍民主政治的成熟，并进而导致政治秩序动荡。

值得一提的是，较多台湾学者从不同的角度反思了台湾民主化进程中的民粹主义，强调民意政治或民粹政治不等于民主政治，并普遍认为台湾并未从威权政治成功转型为民主政体，而是滑落到了民粹政治。

民主既是理念也是实践，在现实层面制定决策需要一系列复杂的制度设计，任何现存的民主制度或多或少都会存在一些缺陷，而仍在进行民主制度建设的新兴民主化国家，无疑面临更多挑战，尤其是因对现有制度感到失望而诉诸“人民”以追求直接民主的民粹主义，常常成为民主转型的巨大干扰。

以泰国为例，在20世纪90年代，泰国还被看作“民主化的优等生”，然而2006年9月军人发动政变推翻民选政府后其政局便始终处于动荡之中，总理几易其人。对这种情形，比较一致的看法是泰国国内的民粹主义在其民主转型受挫中扮演了重要角色。由于2006年以来政局的变化始终围绕前总理他信的去向，尤其是他所推行的民粹主义路线展开，他信被认为是泰国政局动荡的酵母，也正是在他信执政期间，泰国民主悄然滑向了民粹的歧路。这种民粹政治对泰国造成的影响包括：导致政治持续动荡，制度遭到破坏；国际形象受损，经济发展受阻；阶层对立尖锐，社会矛盾增多等。作为个案，他信的民粹主义路线及其影响，印证了学者对当政者一方的民粹主义对民主转型具有显著消极作用的论点。

当前缅甸政治转型中所涌现出来的民粹主义表现形式虽然与泰国有所不同，但产生的土壤和条件却是大同小异，因为缅泰两国的国情有许多相似之处。总体上看，当前缅甸的民粹主义还处于初级阶段，对政治民主化的干扰才刚刚起步，而泰国民粹主义的发展已经到了暴民政治的阶段，以致被学界形容为向民主政治转型进程中的一座“烂尾楼”。缅甸是否会步泰国的后尘，已成为各界关心的一个话题。

缅甸民主化进程中的民粹主义及表现

对新兴民主化国家来说，民主转型是个危险而充满变数的时期，在民主根基尚未稳固之前，民粹运动极有可能摧毁正在发展中的民主。

缅甸是世界上最不发达的国家之一，在当前民主转型的背景下，大范围的贫困、缺少教育机会的底层、缺乏适应力的精英阶层、突然增加的言论自由度、蜂拥而至的外界关注同时并存，这些因素都有可能促使缅甸的民粹主义抬头。从民粹主义与民主精神的内生关系的角度来看，民主时代的人们无法根治民粹主义，只能尽其所能地维持对民主的“务实的”和“救赎的”态度之间的平衡。较多学者认为，当前缅甸社会存在相当程度的“民主狂热”，甚至对民主怀有“包治百病”的奢望。

一个处于快速转型之中，经济发展和社会制度建设都处在较低水平的社会，有理由警惕民主建设中的民粹主义因素。实际上，民粹主义在缅甸正在渐成气候，尤其是政治领域的民粹主义，在大选前后集中表现出来。

首先，表现为选举的全民动员和民众狂热。2015年缅甸全国大选于11月8日举行，在缅甸的5200万人口中，合法选民约有3350万人，其中80%以上的选民都参加了此次投票，可谓全民动员。如此高的投票率在其他国家是不多见的，表明缅甸民众普遍对政治满怀热情，“救赎的”民主心态占据主导地位，大家都十分珍惜来之不易的参与决定国家未来发展方向的权利。相应地，在选举动员过程和投票结果方面都存在一定程度的民众狂热。

本次选举虽然有91个政党参选，但焦点主要集中在执政的联邦巩固与发展党（巩发党）和最大在野党全国民主联盟（民盟）之间，双方都推举了超过1100名候选人参加竟选。在从9月8日到11月6日为期8周的竟选期间，相较巩发党而言，民盟开展了轰轰烈烈的前期竟选造势。参加竟选演讲、为大选造势的昂山素季一出现，往往是一呼百应、万人空巷，如11月1日昂山素季在仰光的演讲就吸引了附近地区将近5万市民的参与，而8日晚尽管结果尚未公布，民盟总部外已经聚集了上万名支持者，全然不顾如注的雨水提前狂欢庆祝。

投票结果方面，虽然各方早已预料到民盟获胜可能性极大，但对其获得能够独立组阁的绝对优势议席均表示“意外”。第一，执政党巩发党自2011年以来在推进民主化方面做了大量工作，也取得了相应的一些成绩，其在大选中惨败的程度表明民众完全不买账，让人大跌眼镜。第二，获胜的昂山素季除了高呼“改变”，在大选中并没有过多地论述自己的施政纲领，无论是其本人还是作为政党的民盟均缺乏执政经验和执政资源。如何将“在野”多年的政治理念转化为方针政策和发展路线无疑是一个关键性的问题，仅凭“改变”的呼声就获得压倒性的胜利，多少有些匪夷所思。

总体来看，民盟的大获全胜反映出选举中民众具有相当程度的民主狂热，多数投票是基于对“民主斗士”昂山素季的个人崇拜，出于对现行政府的失望和对民主制度的羡慕，希望通过选举昂山素季上台来迅速改变现状。

其次，表现为魅力型政治人物的威权倾向。缅甸大选前夕，反对派领袖昂山素季公开表示，如果她领导的全国民主联盟获胜，那她将“高于总统”，绕过因有英籍子女而被宪法否定竟选总统职务资格所带来的限制。此事引发了大量争论，外媒多指该言论不符合世界宪政惯例，然而从几天后昂山素季领导民盟大获全胜的选举结果来看，缅甸国内民众对昂山素季这一“不当言论”及其可能“垂帘听政”的现实表现出了较高的接受度。及至吴廷觉正式就任缅甸总统一职，因其知名度不高，外媒多认为其可能成为“过渡总统”、“代理总统”等。媒体报道或有夸大之嫌，但在缅甸特殊的政治氛围和架构之下，昂山素季以极高的声望与威望在施政方面发挥主导作用的趋势应该说是较为明显的。无论是选举前还是选举后，缅甸多数民众对昂山素季都保持了一种无条件追随的姿态，而以往研究表明，普通民众的民粹式狂热几乎都与一个威权性的政治人物息息相关。

再次，民意在政府处理内政外交相关事务过程中的权重和影响迅速增大。自民主转型以来，各种民意表达对缅甸国家政策特别是外交战略的影响迅速增大，这固然意味着文官政府开始重视民意，希望借助民间智慧和资源制定更好的政策，实现更完善的管理，但民意具有的非理性特征又意味着巨大的风险，尤其是在缅甸这样一个特殊的社会环境下，民意表达存在着相当程度的盲目性。（根据2015年年底开展的“缅甸综合社会调查数据库”数据，缅甸民众无论是对中国的总体印象、好感度还是中国对缅甸的影响效应评价方面，均持更多消极态度。考虑到中国长期保持与缅甸的友好关系，并持续发展经贸合作，对缅甸的经济和社会发展做出的贡献被缅甸民众“一概否认”，这样的民意具有明显的非理性特点。如无特殊说明，本文采用的数据均来自“缅甸综合社会调查数据库”，下文不再赘述。——作者原注）

仅以中缅关系为例，民主化以来，缅甸民间对华负面认知迅速增多，不时冲击中缅关系，其中以密松电站和莱比塘铜矿两个事件最为显著。虽然两个项日背景各有不同，但民意仅集中在“掠夺缅甸资源”、“破坏环境”等标签化指责中，缅甸政府也在相当短的时间内以“顺从民意”为名，轻易干涉或叫停了国际合资项口，对中缅关系和双边经贸合作均造成较大影响。

最后，宗教民族主义的抬头。宗教民族主义抬头是当前缅甸民粹主义泛起的又一个重要表现。近年来，随着民主化进程的推进，围绕着若开邦罗兴亚人穆斯林的身份认同和国籍认同问题，在占缅甸人口绝大多数的佛教徒中滋长了一种佛教民族主义的思潮。在其影响下，缅甸举国上下出现了一股抵制承认乃至驱赶罗兴亚人的行为，在若开邦多次引发了佛教徒与罗兴亚人之间的大规模暴力冲突，并且一度向缅甸中部和北部蔓延，扩大为佛教徒与穆斯林之间的暴力冲突，演变为暴民政治的风险陡增。宗教领域的民粹主义甚至绑架了缅甸政治，绑架了缅甸政府，就连时任总统的吴登盛和政治领袖昂山素季也不得不在此问题上迎合“民意”，要么公开声明站在“民意”一边，甚至不惜向联合国公开叫板;要么装聋作哑，避而不谈。

总之，缅甸在经济发展程度较低、长期由军人执掌政权的背景下快速推进民主转型并取得一系列成就，被认为是对传统政治转型理论的突破。但不可否认的是，在急速推进民主化的进程中，缅甸国内民粹主义泛起，民众强烈的政治参与意识及由此所导致的非理性民意对政府决策造成了巨大的压力。因此，当前一段时期，如果缅甸泛民政治的势头得不到有效遏制，而西方又以高压手段逼迫其向它们所期望的那种民主模式而不是从本国实际出发转型，将增加缅甸民主化滑向民粹政治的风险。（待续）

（本文原刊于《南亚研究》2017年第1期，原题：“民粹主义视角下的缅甸民主转型:基于综合调查数据的分析”。略去大多数注释，正文经重新编辑，略有技术性删节并经作者审定，文中编注为澎湃新闻编者所加。经授权刊用。）