美国政府如何补贴和扶持产业？

近年来，世贸组织改革问题成为国际热点话题。其中，产业补贴政策是世贸组织改革的焦点。以CPTPP和RCEP为代表的国际高标准自由贸易协定来看，产业补贴也是其中比较重要的内容。

自中美正式建立外交关系后，从里根政府对所谓非市场经济不适用反补贴法，美国针对中国补贴的政策经历过多次重大调整，但产业补贴是中美贸易谈判的主要事项。美国对华补贴政策调整的主要原因，是中美双方经济实力的相对变化。目前，有必要对美国实施的产业补贴政策进行梳理。

一、美国政府补贴的主要类型

1.大额支付（Megadeal）

大额支付是指美国的州政府或地方政府向企业发放的单项总额超过5000万美元的补贴，以创造就业岗位、维护就业稳定、扩张商业活动为目的的“一揽子”补助计划。

2．拨款与联邦拨款（Grant/Federal Grant）

美国各级政府或联邦政府为了实现公共目的向企业直接给予的财政支持计划。

3．税收优惠

（1）税收抵免与退税（Tax Credit/Rebate），准许纳税人将某些符合奖励规定的支出部分从其应纳销售税额中扣除，或将已征销售税款按规定退给原纳税人。

（2）财产税减免（Property Tax Abatement），企业可获得的一定比例的财产税减免，包括房产税和商业设备税等税项的豁免或退回，甚至包括了预计企业避税的金额。

（3）联邦税收抵免（Federal Allocated Tax Credit），联邦政府给予的税收抵免优惠，完全集中于能源及其关联行业。

（4）企业区（Enterprise Zone），企业区内的企业可以享受税收抵免或补助等优惠政策。

4．税收增额融资（Tax Increment Financing）

地方政府将特定规划区域内未来开发建设所产生的土地财产价值增长所带来的税收证券化，获得的融资用于该区域开发。作为一种地方政府的经济发展工具，该工具主要用来募集资金用来开发落后地区或建设尚未完成的地区，减少对联邦财政的依赖度，主要集中于地产和服务业。

二、美国产业补贴的结构与周期特征

（一）美国产业补贴的结构特征

我们阅读整理了美国Good Jobs First网站的Subsidy Tracker数据库，该数据库通过多渠道从公共部门搜集到美国各类企业补贴文本信息，包括1993-2021年美国政府给予企业的补贴、贷款与担保记录共计近12万条，其中有详细补贴记录的8万余条。

从各类补贴占比来看，大额支付是美国最重要的补贴工具，大额支付总额约占美国产业补贴总额的34%；拨款与联邦拨款所占份额仅次于大额支付，与税收优惠相当，拨款与联邦拨款、税收优惠总额各占美国政府补贴总额的31%左右。从各类补贴工具使用的频率里看，税收优惠使用频率最高，占比约为50%；拨款与联邦拨款使用频率紧随其后，占比约为33%。

图1：美国政府各类补贴规模

（二）美国产业补贴的政治周期特征

从政治周期的角度，我们进一步对美国产业补贴结构进行分析。我们获取了1993年以来，历届总统（特指任期结束的总统）任期内的产业补贴信息，包括两位民主党总统即克林顿和奥巴马、两位共和党总统即小布什和特朗普。

总体来看，无论是从政府补贴规模还是从政府补贴频率来看，民主党总统任期内的产业补贴政策常采用税收优惠的形式，而共和党总统任期内的产业补贴政策常采用拨款与联邦拨款的形式。我们进一步分析历任总统任期内的政府补贴偏向，可以发现，克林顿任期内的补贴政策偏向是大额支付和税收增额融资，小布什任期内的补贴政策偏向是拨款和企业区，奥巴马任期内的补贴政策偏向是财产税减免和联邦税收抵免，特朗普任期内的补贴政策偏向是联邦拨款和税收抵免与退税。

图2：民主党总统任期内各类补贴规模

图3：共和党总统任期内各类补贴规模

表1：美国产业补贴结构的变化
注：“-”表示不适用。

三、美国产业补贴惠及的企业结构与来源变化

就美国政府补贴惠及的企业所有权特征而言，上市公司是最主要的惠及群体，约占总份额的79%；非上市公司紧随其后，约占总份额的19%，而非盈利和非商业组织可以忽略不计。通过进一步对各总统任期内产业补贴惠及企业偏向的比较分析，我们发现克林顿任期内的补贴更偏向上市公司，小布什任期内的补贴更偏向非盈利和非商业组织，而奥巴马与特朗普任期内的补贴惠及企业偏向与总体特征基本一致。

图4：美国政府补贴惠及企业结构

表2：美国产业补贴惠及的企业结构变化

就美国产业补贴资金的来源结构而言，州政府是最主要的补贴政策实施主体，约占全国产业补贴总额的45%；联邦政府次之，约占全国产业补贴总额的29%；地方政府位列最末，约占全国产业补贴总额的11%；另外还有一些补贴由多级政府共同发放，约占全国产业补贴总额的15%。从各总统任期内补贴资金来源变化来看，大额支付政策的实施主体主要为州政府， 并且逐渐从地方政府转向州政府，或由地方政府与州政府共担；拨款与联邦拨款政策的实施主体主要为联邦政府，并且逐渐从州和地方政府转向联邦政府；税收优惠政策的实施主体主要为州政府，但在共和党总统任期内转向地方政府；税收增额融资政策的实施主体主要为地方政府，但在共和党总统任期内转向州政府。

图5：美国产业补贴资金来源

表3：美国政府补贴资金来源变化
注：“-”表示不适用。

四、美国产业补贴的行业分布

我们将美国政府补贴惠及的行业分为四大类，即战略性产业、公用事业、军工业和其他。其中，战略性产业包括：汽车、电子设备、金融服务、信息技术等；公用事业包括：能源供应、交通运输、日常服务、环境卫生等。战略性产业是最主要的惠及产业，约占全国产业补贴总额的51%；公用事业和军工业分别约占全国产业补贴总额的31%和11%。

通过考察各总统任期内美国产业补贴的差异，我们发现，克林顿任期内的补贴，更偏向战略性产业，尤其是其中的汽车业和金融业；小布什任期内，这种取向有所减弱，另外还特别显现出对战略性产业中金属业的偏向；奥巴马任期内的补贴，更偏向公用事业和军工业，对战略性产业的补贴向化工业倾斜；特朗普任期时，这种取向有所减弱，另外还特别显现出对战略性产业中电子设备业和信息技术业以及其他类产业中零售业的偏向。

图6：美国产业补贴的行业分布

表4：美国政府补贴的产业分布变化

五、我国产业补贴政策的改革方向

随着我国正考虑积极加入RCEP和CPTPP协定，高质量地推进我国产业补贴政策改革势在必行。

首先，我们要积极应对国际产业补贴新规则，推动各级政府梳理本级产业补贴政策，进一步提高产业补贴政策的透明度，加强补贴政策的绩效考核，从根本上促进财政资金提质增效，避免在谈判中出现补贴政策透明度等程序性问题。

其次，继续深入推动产业补贴政策从选择性补贴向功能性补贴转型。“十四五”期间我国需要进一步加大对研发活动、高端人才和新型基础设施的补贴支持力度，以采用税收减免和抵免等方式支持各类所有制和各类规模的企业，强化企业技术创新主体地位，通过贯彻落实“竞争中性”原则实现科技自立自强。

最后，补贴政策发力于区域性的科技创新走廊和智能制造走廊，积极推动公共创新平台和公共服务平台的建设，实现创新资源的共享共用，切实降低企业制度性交易成本，真正普惠民营企业和中小企业。

（作者吴一平为上海财经大学教授、博导，李柯润为上海财经大学硕士生，屈军为广东省高智新兴产业发展研究院与华南理工大学联合培养博士后）