年度能源规划拆解：稳油增气煤兜底，首提新增顶峰发电能力目标

3月29日，国家能源局在官网公布《2022年能源工作指导意见》（下称《意见》），对今年能源行业的发展方向作出安排。澎湃新闻对比“十三五”以来历年能源工作指导意见后发现，今年的《意见》在指导思想和目标设置上作出多处调整。

其中，《意见》自2016年以来首次未设定煤炭消费比重下降的具体量化目标，仅提出“煤炭消费比重稳步下降”；首次增设多项与电力保供有关的指标，比如新增顶峰发电能力8000万千瓦以上；风电、光伏发电发电量占全社会用电量的比重达到12.2%左右，这将比2021年的实际占比提高0.5个百分点。

在经历去年全国多地停限电及外部国际能源市场的剧烈波动之后，把能源饭碗牢牢端在自己手里、先立后破推进双碳目标，已成为中国能源政策的首要任务与核心。《意见》强调，加强煤炭煤电兜底保障能力，推动煤炭和新能源优化组合，稳步推进能源绿色低碳发展。

基本原则：适度超前布局能源基础设施、平稳降碳

在对基本原则的阐述上，《意见》突出能源保障的“裕度”和能源体系安全平稳转型：统筹国内外能源资源，适应能源市场变化，充分考虑可能面临的风险和极端天气，适度超前布局能源基础设施，加大储备力度，保持合理裕度，化解影响能源安全的各种风险挑战；坚持以立为先，通盘谋划，加快发展非化石能源，夯实新能源安全可靠替代基础，加强化石能源清洁高效利用，推动煤炭和新能源优化组合，稳步推进能源绿色低碳发展。

保供预警也被列入其中，《意见》提出，加强各地区能源供需监测预测和风险预判，做好应对预案，压实能源保供地方政府属地责任和企业主体责任，充分发挥大型企业在能源保供中的支撑托底作用，特别是国有企业要带头做好保供稳价。

澎湃新闻注意到，自去年12月以来，高层对能源工作的定调中围绕煤炭/煤电的表述频次显著增加，这为今年能源工作指明了大方向。比如去年12月举行的中央经济工作会议强调，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。

今年1月中共中央政治局第三十六次集体学习时提出，要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。要坚决控制化石能源消费，尤其是严格合理控制煤炭消费增长，有序减量替代，大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。要夯实国内能源生产基础，保障煤炭供应安全，保持原油、天然气产能稳定增长，加强煤气油储备能力建设，推进先进储能技术规模化应用。

纵向来看，相较于2016年至2018年的推进能源供给侧结构性改革主线，2021年和2022年能源工作指导意见的重心已转变为：如何在增强能源安全保障能力的前提下推进双碳目标。

石油天然气：原油产量重回2亿吨、天然气产量持续稳步上产

中国的石油、天然气对外依存度分别在70%和40%左右。疫情影响叠加地缘政治风险上升，近年来全球石油天然气价格大起大落，油气供应风险增加。加强国内油气开发，是保障油气安全的“压舱石”。

《意见》对今年油气生产提出目标，原油产量2亿吨左右，天然气产量2140亿立方米左右。相较于2021年产量数据，上述目标分别对应原油产量同比增长0.5%、天然气增长4.2%。

近年来国内原油产量的一个转折点出现在2016年。2016年，国内原油产量19969万吨，比上年下降6.9%，这是2010年以来年产量首次低于2亿吨。此后，原油产量连续三年出现下滑，对外依存度突破70%。为此，国家能源局于2019年制定油气行业增储上产的“七年行动计划”，国内三大石油央企的资本开支陡增，并向风险勘探投资倾斜，上游勘探成果密集显现，中国原油产量四年来首次止跌回升。2020年，在新冠疫情、低油价等不利因素对于油气行业形成巨大考验的情况下，国内油气企业仍大力推进油气勘探开发。

《意见》要求，持续提升油气勘探开发力度。落实“十四五”规划及油气勘探开发实施方案，压实年度勘探开发投资、工作量，加快油气先进开采技术开发应用，巩固增储上产良好势头，坚决完成2022年原油产量重回2亿吨、天然气产量持续稳步上产的既定目标。积极做好四川盆地页岩气田稳产增产，推动页岩油尽快实现规模化效益开发。以沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业基地为重点，加快煤层气资源探明和产能建设，推动煤系地层多气综合勘探开发。稳妥推进煤制油气战略基地建设。

放在更长的尺度上，《“十四五”现代能源体系规划》提出到2025年，原油年产量回升并稳定在2亿吨水平，天然气年产量达到2300亿立方米以上。由此可见，国内天然气产量仍将稳步增长，但增速将较此前有所放缓。

发电：发电量将增超11%，新增顶峰发电能力8000万千瓦以上

为保障电力充足供应，《意见》提出今年电力装机达到26亿千瓦左右，发电量达到9.07万亿千瓦时左右，新增顶峰发电能力8000万千瓦以上，“西电东送”输电能力达到2.9亿千瓦左右。

截至去年底，全国发电装机容量约23.8亿千瓦，全年发电81122亿千瓦时。据此计算，年内发电装机将同比增长9.2%，发电量将同比增长11.8%

这是“十三五”以来年度能源工作指导意见首次提出电力装机、发电量、顶峰发电能力增长量化目标。提高顶峰发电能力，是缓解高峰供电压力的关键。具备顶峰发电能力的电源包括煤电、气电和水电机组。去年10月国家发改委介绍迎峰度冬期间电力供需形势时称，去年冬季全国总装机将达到24亿千瓦左右，同比增加约2亿千瓦，有效顶峰负荷将再提高6000万千瓦以上，顶峰发电能力可以超过12亿千瓦以上。

对于新建煤电规划，《意见》提出，科学规划建设先进煤电机组，按需安排一定规模保障电力供应安全的支撑性电源和促进新能源消纳的调节性电源，保持装机合理余量，新建项目要严格执行煤耗等最新技术标准。推动落实煤电企业电价、税收、贷款等支持政策，鼓励煤电企业向“发电+”综合能源服务型企业和多能互补企业转型。

水电和核电，是除风电、光伏发电之外非化石能源发电装机的主要组成部分。《意见》对今年的规划为，推动雅鲁藏布江下游水电开发前期工作，建成投产白鹤滩、两河口水电站全部机组，加快推动雅砻江孟底沟、黄河羊曲水电站建设，推进旭龙水电站核准，水电装机达到4.1亿千瓦。建成投运福清6号、红沿河6号、防城港3号和高温气冷堆示范工程等核电机组，在确保安全的前提下，积极有序推动新的沿海核电项目核准建设。

为加快电力系统调节能力建设，《意见》还要求加快龙头水库和抽水蓄能电站建设。

风电、光伏发电量占全社会用电量的比重达到12.2%左右

根据《“十四五”现代能源体系规划》规划的远景目标，到2035年，能源安全保障能力大幅提升，绿色生产和消费模式广泛形成，非化石能源消费比重在2030年达到25%的基础上进一步大幅提高，可再生能源发电成为主体能源，新型电力系统建设取得实质性成效，碳排放总量达峰后稳中有降。

可再生能源电源包括水电、风电、光伏发电和生物质发电，这其中，风电、光伏发电是增速最快的能源品种。《意见》提出今年目标，风电、光伏发电发电量占全社会用电量的比重达到12.2%左右。

这在去年占比基础上提高了0.5个百分点。2021年风电、光伏发电量占全社会用电量的比重首次突破10%，达到11.7%。

不过，若参照往年数据，0.5个百分点的增幅并不高，2021年这一增幅约为2个百分点。

历年的能源工作指导意见不对风电、光伏发电的新增装机量目标作出指引。今年的《意见》指出，加大力度规划建设以大型风光基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。优化近海风电布局，开展深远海风电建设示范，稳妥推动海上风电基地建设。积极推进水风光互补基地建设。继续实施整县屋顶分布式光伏开发建设，加强实施情况监管。因地制宜组织开展“千乡万村驭风行动”和“千家万户沐光行动”。充分利用油气矿区、工矿场区、工业园区的土地、屋顶资源开发分布式风电、光伏。健全可再生能源电力消纳保障机制，发布2022年各省消纳责任权重，完善可再生能源发电绿色电力证书制度。