民国政府难圆的梦：“上海都市计划（1946－1949）”

1994年，日本NHK电视台拍了一部纪录片，名曰《上海梦》。该片真实反映了一个二十年前的上海：大批迁出市中心居民，没有延安路高架。这是一个正准备大刀阔斧搞建设的上海。早在七十多年前，有这么一批人，他们在图纸上描绘出一个别样的上海，一个他们心目中最为都市化的上海，然而他们的“上海梦”因为种种因素成为一纸浮华，没有轰轰烈烈的动迁，没有大刀阔斧的改变，他们的“上海梦”静静地躺在似水流年之中。

纪录片截图

自1843年开埠以来，上海便开始了其近代化、工业化、城市化的历程，在中西方文化的激荡与交冲下，上海的城市建设也开始慢慢发生变化，而此时的改变还处于一种相对无序的状态，是一种自由发展的结果。曾经的人们如何想象上海的未来？

20世纪40年代的人们给出了其中一种答案。国共内战时期，新一轮的规划“大上海都市计划”启动，1946年完成初稿，1949年6月完成三稿。1950年经时任上海市市长陈毅的批准，特予刊印三稿。这是上海第一次将收回的英法租界和华界放在一起，作为一个统一的大城市来设计规划，可以称为现代上海第一个完整的城市规划。“大上海都市计划”借鉴国外先进城市规划理念，规划者们致力于将上海建设为现代意义的国际大都市。时任上海市工务局局长赵祖康——“大上海都市计划”的具体负责人——曾经“相信在这一个人才渊薮的大上海，一定能够做到政府与市民休戚相关，集思广益，在互信互助的原则下，从今天起建设起一个新的上海来，做今年（指1947年）国庆的伟大纪念品”，然而事与愿违，“大上海都市计划”终成一纸都市旧梦。

初稿图

不过，今人有幸通过纸质媒介来聆听70多年前上海建设者们的心声，这些通过文字保留下来的“声音”透露出当年市政建设背后的故事。

上海的修路难：建设者们倒苦水

抗战胜利以后，上海终于结束了百年的租界历史，新上海的建设被提上议程。1946年11月，大上海都市计划总图初稿完成。1947年5月，二稿出炉。规划者们深知时不我待，都市计划并非纸上谈兵，计划工作必须与实际工作相辅相成，齐头并进，只有确定之后都市建设之目标、规定大纲和施政准绳，方可游刃有余进行今后之伟业。

然而，即使是小小的筑路，也面临着极大的困难，更别提整个上海的完整建设。1947年5月25日，赵祖康福音电台（由合众电台代播）发表名为“上海的修路难”的演讲，开篇即说“出门行路的人，常常引用‘蜀道之难，难于上靑天’这一句话，依我看来，在上海修路之难，才确确实实的够得上说‘难于上青天’”。上海的修路难，难在经费不足，人工费和筑路材料费上涨惊人，物价之上涨幅度动如脱兔，令人可望而不可及，材料不足，人手不足，就连筑路的机器也受外汇的影响而没有增加，可谓“巧妇难为无米之炊”。上海的修路难，难在不受理解，修路秩序由中心区向四周重要市镇向外扩散，如此引来部分市民的不满，然而上海的道路系统不够合理，急需修复的实在太多，市民的社会意识，种种因素增加了筑路的困难。上海的修路难，难在后期养护，新马路需要市民与政府的共同维护，然而部分市民依然我行我素泼污水、污物于马路，成为了路面受损的原因之一。（此篇广播文字稿详细参见《市工务局长播讲“上海的修路难”：主要在钱，其次努力，最后还得市民爱护》，《申报》（上海版），1947年5月26日，第4版）

赵祖康

修路已难于上青天，何况建造一个崭新的大都市乎？建设者倒苦水令人同情。但是上海的建设难道只有市民一方的过错吗？

上海建设答客问：参议员们提质询

赵祖康还曾撰写过一篇有趣的短文《上海都市计划答客问》，以主客问答的方式阐述了都市计划中若干关键点，问题诸如“都市计划是何意义”、“上下水道及其他公用设备，是否亦在都市计划之内”、“上海有拟定都市之计划之需要否”等，最后“客欣然而退”，结局皆大欢喜。而在现实中，身为市工务局局长的赵祖康面对的可不是对答自如的“答客问”，而是处处一针见血的针砭时弊之问。

1946年9月13日，上海举行市参议会第七次会议。142位参议员中有15人向赵祖康提出口头质询，主要是针对房荒与平民住宅、修筑马路、马路泄水工程、郊区交通四类问题。议员们踊跃提问，每每到精彩动人之处，全场响起一片掌声，以示拥护。议长不得不在11时25分宣布暂停提问，待赵祖康逐一回答完之后已近正午12时。所谓“房荒”， 是指赵祖康于1945年临时参议会中允许建筑平民住宅3000幢，所需经费由农民银行垫付，赵祖康还曾计划向国外订购活动房屋以弥补不足，但是目前只建设了145幢房屋，且原定每幢200万元，现售300万元，多建于郊区，引来民众不满。另外，在建设住宅当中，工务局有意拖延发放执照，有官员发营建执照故意索取通融费，进而引起民众对局内贪污之警觉。1947年5月29日，在发表完“上海的修路难”的演讲的4天之后，市民们对于路政提出诸多怀疑，怀疑筑路过程中偷工减料，怀疑筑路计划中有意忽略郊区公路，怀疑政府未能将市民的血汗钱每一分都花在刀刃上，更怀疑政府与市民之间存在很大的间隙。

时过境迁，那时候市民们的声音已经消失，但是他们咄咄逼人的姿态和正义凛然的质问似乎跃然纸上，建设者对于质询的回应似乎显得心有余而力不足。那个时代，不是最好的时代，但也不是最坏的时代，民众的声音被记录、被保留、被放大，并且能够得到回应，余音绕梁，今人感慨良多。

浦东港、上海人口、原子弹：规划者们的争论

1946年8月24日下午3时，上海市都市计划委员会在市府会议室举行成立大会，并召开了首次会议，上海市都市计划委员会的正式成立意味着上海的城市规划工作开始步入正轨。

这个委员会和秘书处的会议记录基本被保存下来，经过现代学者们的共同努力汇编成书（上海市城市规划设计研究院编《大上海都市计划》），当年规划者们的争论之声才能重新被“听见”。

争论之一是“城市自由道”。 “城市自由道”是上海都市计划中的干道线路，初听这个名词可能会以为是类似近日的公交专用道或者骑行道路，实则这是“高架的电气铁道与高架的汽车路的合并道路”，是今日常见的地铁或轻轨和高速公路的合体，当时的美国人称之为“城市自由道”（Urban Freeway）。虽然当时也有人提出建造地下铁，但是上海土质较软和地下水位较高是技术上和经济上的双重难关，时任上海工务局局长赵祖康认为尚需调查研究。

《大上海都市计划》

争论之二是浦东港口问题。以陆谦受为首的反对派，包括上海市地政局局长祝平、伍康成等，他们认为浦东发展费用太高，还会使交通混乱，而且浦东工业处于不利地位，吴淞港口有地利之优势，浦东则宜打造为市民身心修养的住宅区和农业区。以朱国洗为首的支持派，包括A. Age Corrit、卢宾侯、金经昌等，他们认为随着城市发展人口增加，将来吴淞港口必不能应付上海货物的吞吐量，东西发展需要平衡，观世界其他发达城市如纽约曼哈顿岛和香港岛可知浦东的潜力，放弃浦东的天然海岸线优势实属可惜。以上海市公用局局长赵曾钰为首的中立派，包括姚世濂等人，他们认为都市计划偏重理想属于合理范围，浦东必须与浦西一同计划，可以适当考虑浦东的发展。最终，浦东筑港问题被搁置了，浦东建立为工业区、码头区的想法也双双搁浅。

争论之三是时间问题。“上海都市计划”从来不是一个短期的计划。计划以自规划之年起至今后50年为对象，这是最后目标，如果此计划能够决定，则再拟定5年计划、10年计划，这是初期工作。在实际工作之中，可能更倾向于25年，《上海市都市计划委员会会议记录》有载“依次着手以25年为对象之上海都市计划，则所得之结果不致离理想过远，都市发展必有其过程，25年之计划不能一蹴而就”，秘书处技术委员会座谈会出席者陈占祥有言“上海都市计划，乃根据25年后之需要为对象，同时以50年后之准备为原则”；在二稿的论述中，出现了“所以，为25年或50年的设计中，我们采取比英美标准较小的住宅单位”，对时间的限定出现了明显的摇摆。所以，对于都市计划的年限问题，可推测上海都市计划是满足未来25～50年城市需求的，因为经济问题而不得不将原定50年的目标缩为25年。

争论之四是人口问题。“上海都市计划”是以50年为拟定目标，再以5年计划、10年计划为之后的推进步骤。上海人口在1936年达380万，1946年4月最新数字为390万（除去周浦、塘湾两区），依据这些数据和马尔萨斯人口理论，区划组最终拟定上海市25年内人口增至700万人。对于这个数字，并不是得到每个人的认同的。上海市政府秘书长何德奎认为必须考虑原子弹问题，他认为理想的城市人口是20万人，700万人集中于630平方公里之浦西地区如遇一颗原子弹，则灰飞烟灭。中国纺织机器制造公司总经理黄伯樵认为上海人口集中绝不可能达到这个数字，他的参考依据是南京的人口增长速度。委员会最终确定的数字还是700万。根据这些争议可以看到当时的人们面对着一个巨变的世界采取了在当时的条件下最为科学、理性的态度去面对未来。

都市计划的成功与否在于政府与市民，制定城市规划的精英则起到了中间桥梁的作用。从计划制定过程中来看，规划者们广泛听取各方意见与建议，力求在理想和现实中找到一个完美的平衡点。从计划制定的时间来看，前前后后历经四年，跨越两个政权，是一个具有宽阔眼界的远景规划。