上海战略所｜作为国际大都市，上海郊区乡村该如何转型

上海城乡关系正在进入新阶段，农村角色定位发生根本改变，不再是城市附属物，而是未来提升城市能级和核心竞争力的战略空间。

自上世纪80年代开始，上海在全国率先提出城乡一体化发展战略，其郊区乡村地区逐步从农村工业化、城乡一体化、城乡统筹迈向城乡融合发展新阶段。伴随这一历程，上海形成了一系列较完整的政策做法，郊区乡村自身特色逐渐突显，农村风貌呈现出新气象，但在城乡差距、产业特色、造血机制、基础设施和基层治理等方面仍存在一些短板和薄弱环节。上海在推进新时代郊区乡村振兴过程中，需要从乡村定位、转型领域和重点任务等方面着力破题，推动构建社会主义现代化国际大都市城乡融合发展新格局。 

一、因势而谋明确“四地”定位

新时代上海郊区乡村的新定位，在总体发展方向上应同社会主义现代化国际大都市发展要求与功能内涵相一致，在做优功能的同时做精特色，通过以下“四地”建设，强化城乡整体统筹。

1. 大都市核心功能的战略承载地

世界大都市发展历史表明，高度工业化和城市化以后，城市对乡村的资源依存度（菜篮子、米袋子、工业转移基地）将逐步由功能互补性取代。未来上海的郊区乡村，将成为大都市发展极其宝贵的战略空间，以其多样性的功能和独特性的风貌组合，有力承接大都市核心功能的外溢。它将是经济与生态和谐发展理念的核心践行地，将是经济、金融、贸易、航运和科创五个中心功能的新兴承载地，将是大都市城市能级和城市核心竞争力提升的重要支撑。

2. 大都市圈层发展的重要链接地

伴随广泛的城市化相互依存关系在全球范围内的迅速扩展，多核的大都市圈区域不断形成，进而形成圈层辐射、大小结合的区域“城市星系”。未来上海的城乡融合发展，也将形成大都市圈为核心、小微都市圈为次节点的圈层协同体系。而广大的郊区乡村地区，则将成为围绕大都市圈重要节点（新城或重要功能区域）组建小微都市圈的重要基地，镇域经济空间将成为联系城乡功能的重要战略链接，特色小镇和美丽乡村则有望成为闪耀独特魅力的示范窗口。

3. 大都市稀缺资源的特色供给地

纵观国际大都市郊区乡村发展，无不是“不输城市的基础设施与独具魅力的乡村风貌”的结合体，通过引导城市要素的畅通流入与积极配置，形成中小城镇和乡村地区独特的吸引力和发展活力。未来上海的郊区乡村，应立足自身的生态、空间、文化多重稀缺资源的竞争力，结合高水平的基础设施和公共服务供给能力，与大都市中心区功能形成互补，成为大都市居民的宜居优选地、创业向往地、旅游目的地、文化共享地。

4. 大都市共生治理的创新示范地

国际大都市郊区乡村，已逐步形成共生型治理，即不同性质但又相互紧密联系的治理主体，在一定环境中按某种共生模式或机制形成的关系网络和治理形态。上海未来的郊区乡村，需要在规划引导、投资开发和运行管理等各环节，向多元投入、多主体共商共建共享的共生型治理模式转型，成为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新农村要求的率先践行区和创新示范地。

二、应势而变开展“四维度”转型

上海郊区乡村的发展已不仅仅是单纯的“补短板”，而是要充分认识到其作为极其宝贵的稀缺资源、未来发展的战略空间、城市核心功能的重要承载地的战略价值，以构建超大城市的亮丽底色为导向，重点推进四项领域的转型。

1. 承载功能的转型

首先，在超大城市多中心、郊区化发展态势下，促使郊区成为大都市功能未来的重要承载地。将郊区不再视为城市资源要素的输出地，而是城市功能布局的新空间、城乡融合发展的主战场。其次，郊区乡村需要凸显其对大都市地区在生态环境、经济发展、文化涵养和生活保障等方面的特色价值服务功能。

2. 空间结构的转型

首先，郊区乡村地区需要通过小微都市圈打造，构建与郊区新城及功能区更为紧密的互动联系。从国内外经验来看，小微都市圈将成为乡村经济发展的主要落脚点，乡村人口的主要集聚地。围绕郊区新城或核心功能区形成的小微都市圈能够最大化实现乡村与城市产业链、供应链、价值链互联互通，促进乡村居民更好分享城市就业创业机会和公共服务。其次，要促进镇域经济空间成为联动城市和乡村功能的重要战略链接。作为“城-镇-村”体系中承上启下的核心节点，镇既能承接城市的非核心功能转移，又能将其辐射至周边的农村地区，成为城乡之间要素流动的一座中转码头。再次，要推进特色小镇和美丽乡村成为上海郊区乡村发展的重要窗口。

3. 建管体系的转型

首先，郊区乡村建设规划的导向应更具前瞻性。人与自然和谐共生将成为郊区乡村建设管理的理念引领，能否有效促进城乡间要素自由流动将成为未来城乡建设规划的重要考量因素。其次，郊区乡村的建设管理标准应体现特色差异化。乡村建设管理要在坚持城乡一脉、互为一体的基础上，创新更为适合的管理模式和弹性化的标准体系，探索“个性化”的考核标准，融入“智慧化”的先导元素，争取更大的灵活性。再次，郊区乡村建管流程应更为规范化。进入精细化管理时代，乡村建设管理流程也将逐步进入规范化的有序运作。

4. 治理模式的转型

首先，应转变理念，强化从“健全大都市配套”转向“塑造城乡发展合力”的理念再认知，建立和完善与全球城市城乡融合发展体系相适应的郊区乡村地区规划体系。其次，要立足制度创新，破解管理堵点，进一步明确相关部门横向分工和市、区、村镇的纵向联动，加快探索农村各类改革试点推进，挖掘和撬动乡村土地、资本、人才等要素资源。再次，要强化多元投入，探索PPP等社会投入模式，构建国有企业参与乡村振兴的内生合作机制和长效机制，建立健全社会资本支持乡村振兴的机制体制。此外，要加快推进城乡体制改革，着力提升乡村生活品质和乡村治理效能。

三、顺势而为推进“四体系”优化

新时期的乡村发展，应以顺应上海大都市发展要求为基本前提，推动形成城乡融合发展新格局，重点结合功能塑造、设施完善、产业重构和治理创新，不断提升乡村地区高质量发展、高水平生活和高效能治理水平。

1. 树立服务大都市整体功能的乡村规划体系

一是依托新时代具有世界影响力的社会主义国际化大都市乡村功能需求，有效配置疏解上海中心城区非核心功能和部分特色核心功能，并基于此健全城乡规划体系和乡村多规合一，保障和落实乡村规划建设用地指标，重塑上海乡村各具特色的风貌与功能。二是围绕特色镇域经济发展，分类推进重要功能性设施建设与标准统筹，加快探索建设开发新模式。围绕新城建设，基于镇打造小微都市圈功能节点，厘清产城融合基本单元，强化与新城间产业资源流动、基础设施互联互通、公共服务共建共享；围绕自贸区新片区、长三角一体化示范区、虹桥商务区等特色功能区，充分对接功能基地人口生活空间与社交空间需求、产业更新要求，打造综合服务基地；围绕淀山湖和黄浦江上游流域等优质生态资源，规划特色休闲小镇，大力发展生态经济，努力打造康养医疗、休闲旅游、绿色金融服务型总部经济等现代产业，对配套设施制定差异化建管标准。三是遵循以人为本、人与自然和谐共生理念，强化对村庄和农民集中居住点规划指导性，推行紧凑型填充式开发模式，鼓励促进经济多样性和生态多样性的规划设计，让乡村地区自然生机可见，环境灵气可感。

2. 构建标准化特色化的基础设施体系

一是针对当前乡村基础设施建设存在的“低配化”“碎片化”等问题，着力构建农村住宅、农村公路、环境等高水平特色化建设标准体系。如针对农村建房，以郊区社区规划为基础，以质量安全为底线，以特色风貌为引领，以完善配套为导向，对农村住房建设程序、标准、质量及建后管理优化强制性或引导性政策体系，探索多样化供给方式；针对农村道路，强化建设力度和管养水平，探索将乡村中心干路纳入农村公路管理体系；针对人居环境，推动农村环境治理水平提升，加快打造具有江南水乡特征和国际大都市特色的上海农村新风貌。二是引领推进乡村新型基础设施区域试点。面向高质量的融合要求，前瞻性储备数字乡村、能源综合利用等领域的储备示范项目。聚焦乡村生活服务大数据和云计算中心等关键生活服务场景推进“新基建”，统筹推进农村公共服务配套等“软件”类设施均衡化布局；依托智慧社区、智慧乡村试点建设，加快智慧乡村社区和村居建设；围绕郊区能源供应方式多样化特征，加快探索适合乡村居民需求特征的燃气、电力等能源的分布式能源智能微网建设与管理模式，示范建设相对独立、自我平衡的个体能源系统。

3. 发展复合型乡村产业体系

一是以高质量发展为导向推进都市农业再升级。借鉴发达国家大都市地区都市农业发展经验，进一步体现“窗口农业”作用。强化以绿色低碳为导向优化农业种植模式，以智慧物联为导向促进农业产业链数字化转型，加强现代种业创新能力和国际竞争力，深化农产品品牌建设力度，提升农业产业发展对全国的辐射、示范和带动作用。二是以畅通经济循环为导向推进一二三产再融通。积极发挥都市平台功能对农业产业链循环畅通的促进作用，加快建立健全全球性农产品贸易市场体系，推动上海打造成为具有世界影响力的农产品贸易中心；着力发展农业科技总部园区，加强农业科技和教育体系完善，把上海建设成为具有世界影响力的农业科教中心；提升都市休闲农业与乡村特色旅游融合水平，推进上海都市农业融入城市服务体系。三是以功能多元化为导向推进乡村产业再拓展。通过分类开发，因地制宜创造新产业新业态发展空间，实现绿色田园、美丽家园、幸福乐园和创新创业新场景的融合发展。如充分发挥自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区等功能性区域的辐射带动优势，在周边乡村嵌入式布局关联产业集群，探索错位发展和特色引领，吸引科研院所、研发、教育机构等落户乡村。又如依托进博会、花博会等重大平台溢出效应，结合禀赋优势，提升附加值，打造特色产业空间。

4. 构建利于城乡要素流动的机制体系

一是有效释放乡村经济要素改革红利。积极稳妥推进农村集体经营性建设用地、宅基地和集体经济组织改革，有效盘活农村闲置资源要素，激活农村发展活力。提升乡村生活品质为着力点，加快推进城乡社会保障和公共服务一体化，着力提高郊区乡村教育、卫生、养老等公共服务配置水平，支持和推广社会化高品质养老服务设施布局与经营试点。二是协调完善郊区乡村发展机制。围绕大都市功能全域布局需求，主动开辟郊区乡村振兴市场空间，提升多元主体参与热情。以充分调动社会资本资源为着力点，建立健全实施乡村发展战略的财政投入保障制度，加快完善社会融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策举措，推动社会工商资本支持乡村振兴。三是积极发挥国资国企优势，建立健全国有资本投身郊区乡村地区帮扶和开发机制。做大做强市级乡村振兴基金，更好吸引国有企业等各方资金投资产业结构优化、基础设施改善、公共服务升级、乡村资源整合、村民创收增收、城乡协同发展等领域项目。积极发挥证券类市属国有企业作用，引导涉农企业对接多层次资本市场，支持涉农企业股份改制、挂牌上市等。强化多部门协同，简化审批流程，完善土地供应管理，聚焦解决症结问题，加快项目落实落地。

（作者徐珺系上海发展战略研究所副所长，研究员）