“十四五”渔业规划突出养殖业重要性

▲“十四五”渔业规划强调了生态健康养殖模式，例如工厂化循环水养殖、稻渔综合种养等。图片来源：Huang Zongzhi / Alamy

中国农业农村部近期发布了《十四五全国渔业发展规划》（简称“十四五”渔业规划）。作为中国渔业未来五年发展的蓝图，“十四五”渔业规划计划将中国水产品年产量从2020年的6547万吨提升至6900万吨，限制国内海洋捕捞年产量在1000万吨以内，同时继续减少中大型机动渔船。

海洋捕捞总量控制和减船，是“十三五”以来中国海洋渔业管理的重心——为了更好地养护海洋渔业资源，中国在2017年实施了减船减产措施，并将减船指标分配至各省。到2020年，中国实际削减海洋捕捞渔船4万艘，减少海洋捕捞量300多万吨——这也是1995年以来海洋捕捞产量首次回到1000万吨以下。在此期间，中国首次启动了限额捕捞试点，一种根据资源量限定并分配总可捕捞量的产出控制策略。

总产量的目标上升结合海洋捕捞总量的控制，也意味着在“十四五”期间，水产养殖业将成为产量增长的主要来源。

中国的水产品产量来自于国内养殖、淡水捕捞、近海捕捞和远洋捕捞。其中，远洋捕捞产量“十三五”以来一直在200-230万吨徘徊，十四五目标则是保持在230万吨左右，增长幅度不大；淡水捕捞则因为国内长江十年禁捕，增长空间也有限。

疫情下水产品供给结构的变化，尤其是水产品进口受阻，也让养殖业不得不扛起增长任务。中国渔业协会在2021年5月的一份分析中提到，“水产品的供给将进一步依赖水产养殖业和进口的发展。

水产养殖业如何“填空”？

过去二十年，伴随养殖产量的快速增长，中国养殖和捕捞产量比例不断加大，到“十三五”末，养殖产量已经是捕捞产量的四倍。“十四五”渔业规划特别强调了水产品对粮食安全的重要性，从产量增长和捕捞控制趋势来看，养殖总量和占比仍将继续上升。 

▲数据来源：中外对话根据历次渔业发展五年规划和渔业经济统计数据整理

当然，养殖业的增长，不仅关系菜篮子安全，也关系着中国的环境安全。

根据北京师范大学的一份研究，自上世纪八十年代到2014年，养殖围垦占用了三成大陆岸线。养殖围垦导致滨海湿地生境破碎，单黄河口三角洲的盐地碱蓬盐沼面积就因此萎缩了近八成。而养殖业聚集发展导致的尾水集中排放等也是近海主要污染来源之一。在2017年以来的中央环保督查中，多地滨海养殖场所被要求拆除或整改。

经过多年努力，中国各级地方政府在2021年中完成了至2030年的《养殖水域滩涂规划》，划定了禁养区，限制养殖区和养殖区，为此前水域滩涂养殖的无序发展打上句号。

保障养殖空间和确保绿色发展，是“十四五”养殖水产保供的两大前提。除了落实水域滩涂规划，推进深远海装备养殖和发展稻渔综合种养等也是养殖空间来源。

▲白鹭在盐沼觅食。图片来源: Alamy

与此同时，中国也将加快发展池塘标准化养殖，工厂化循环水养殖、稻渔综合种养等生态健康养殖模式。特别地，中国第一次在渔业发展的主要目标中，写进了水产兽药残留监测合格率，对加强兽药使用监管、提升水产质量安全起到强化监督作用。

2021年发布的推动健康养殖的五大行动计划已经明确，将从推广生态健康养殖模式、养殖尾水治理模式、水产养殖用药减量、配合饲料替代幼杂鱼，以及水产种业质量提升五方面改善水产养殖。过去的这一年，旨在减少幼杂鱼捕捞使用的配合饲料替代试验中，替代率平均达到了77%，这也将带动试验基地周边养殖户对替代的积极性。

中国甚至希望通过“一带一路”倡议、渔企境外远洋渔业基地建设、以及联合国南南合作项目等契机，将优势水产养殖技术和生态健康养殖模式推广到更多国家。

国内渔业做减法

在“十四五”渔业规划的十二个主要目标中，海洋捕捞产量限额和减船目标则是必须要达到的约束性指标。

相比“十三五”末947万吨的海洋捕捞产量，年产1000万吨的限量目标似乎约束力度不大。其依据，据农业部副部长于康震在2017年初对媒体说，是在调查评估出中国海洋生物资源蕴藏量1600万吨后，计算得来的最大可捕捞量上限。

不过，从“十四五”期间将继续支持海洋捕捞渔民减船转产，以及通过补贴鼓励减少幼杂鱼捕捞比例来看，海洋捕捞产量有望进一步下降。

目前福建、山东等省已经据农业部政策，开始对严格执行伏季休渔和负责任捕捞的渔船发放资源养护补贴，旨在“降低海洋捕捞强度，进一步有效养护和科学合理利用海洋渔业资源”。补贴核算指标中包括船位监测、渔捞日志、定港上岸、海洋哺乳动物保护和幼鱼比例等。一份对全国逾800艘渔船渔获物的调查研究估计，中国专属经济区内35%的捕获物为幼杂鱼，减少其捕捞将有助于减少总捕捞量。

▲2021年8月，舟山的渔船离开港口。图片来源：Zuo Xunyong / Alamy

减船虽然不等同于减产，但将有助于削减捕捞努力。从部分已发布地方渔业规划的省份来看，“十四五”减船力度并不小——浙江“十四五”渔业发展规划明确推动减船转产，压减国内海洋捕捞渔船3000艘，其压减的渔船功率总量（30万千瓦）是“十三五”沿海省份削减的船舶功率的五分之一。

“十三五”以来，中国整体的海洋管理明显加严。全国海域伏季休渔期普遍延长一个月至3-4个月，取缔“三无”船舶超过10万艘。同时，在捕捞总量控制外，各省开始实施限额捕捞制度——通过设置捕捞总量，管理特定鱼种的捕捞活动的制度。“十四五”期间将继续推行限额捕捞。

2017年到2020年，中国所有沿海省份都启动了限额捕捞试点。但试点多针对单一物种，覆盖的经济鱼类有限，且短时期也不足以形成完善的捕捞监测体系。特别是，因为种种原因，不少省份的试点未能延续，更枉论扩展到更多鱼种。作为参与国内限额捕捞试点的专家，青岛海研会理事长王松林和美国环保协会海洋项目总监孙芳都很高兴这一政策能够延续。

限额捕捞，是通过产出控制管理渔业的方式。其两大难点，一是源头准确评估资源量，二是末端严格控制捕捞量。据自然资源保护协会、美国环保协会和青岛海研会对中国限额捕捞试点的阶段总结报告介绍，科学的可捕捞量设定需要足够的资源调查和历史渔获量信息，不过当前信息十分有限，试点可捕量是根据近几年捕捞数据设定。而渔获物的转载和卸载监督缺乏等因素，也让捕捞限额管理变得困难。

中国自2015年启动的渔港渔船管理改革，开始将渔船渔业管理重心向渔港转移。这种基于渔港的管理，可以通过渔船进出港报告、渔获定点上岸等措施，同时实现前端的渔船准入、渔具规范管理，以及后端捕捞量的核验监督。“十四五”期间，执法监督力量将进驻一级以上和渔获物定点上岸渔港，同时实施渔船进出港报告，渔港船位实时监控，探索渔获物定点上岸管理。

绕不开的远洋渔业

不同于国内渔业的收缩，未来五年远洋渔业的定位是“高质量发展”。这既包括稳定“十三五”以来年产230万吨的产量目标，也包括推进监管水平和国际履约水平。

无论是从捕捞总量还是增量来看，远洋渔业都不是中国渔业增产的主力，但却是中国渔业转型升级的重要一环。某种程度上，它也是“外交”的一部分。目前中国已经与亚非拉美20多个国家签订了入渔协议，并加入了8个公海渔业组织。伴随船只规模和捕捞产量的稳定，农业部在今年2月就远洋渔业“十四五”发展给出意见，将“推进以船位监测、电子渔捞日志、远程视频监控、公海转载监管、产品溯源为重点的远洋渔业综合监管体系建设”。

▲数据来源：中外对话根据渔业统计年鉴数据整理

落实国际通行的资源养护管理措施，是中国提升国际履约能力的必由之路。中国第一艘远洋渔船1985年才下海，如今船只规模已经超过2700艘。伴随远洋渔业的快速发展，相关的渔业纠纷也在增加。为了更好地规范远洋渔业，“十三五”期间，中国逐渐建立起了远洋渔业企业履约评估制度，用国际渔业规范来要求渔船渔企；同时针对公海鱿鱼资源养护实施了首个公海自主禁渔计划，以及首次派遣公海转载观察员。

之后五年，中国也将继续增强公海、极地渔业规范和科研参与能力。在鱿鱼产业，中国将建立可追溯认证体系，并在捕捞监管的基础上探索实行限额捕捞。特别地，继“中国远洋鱿鱼指数”之后，中国将研发“中国远洋金枪鱼指数”。中国远洋鱿鱼指数由动态更新的各大洋鱿鱼价格指数、资源丰度指数和产业景气指数组成，用于监测和反应鱿鱼产品和远洋渔业的总体发展。指数的形成，要求对渔场和渔业资源的有更科学准确的评估和预测，既引导价格形成，也有助于指导可持续捕捞。

“十四五”渔业发展的方向、目标和过去五年的中国渔业改革方向是一致的，改进在持续发生。正如渔业渔政局局长刘新中对媒体所说，中国渔业的转型升级目标，无法一蹴而就，将立足实际，通过多个五年规划逐步达成。

■ 张春，中外对话高级研究员。本文首发于中外对话海洋网站。