中国试验田⑩｜浙江户改的“德清样本”：利益再分配反哺农民

4年前的一场车祸曾让蔡云标全身多处骨折，造成9级伤残。事后，按照当时农业户口赔偿标准，蔡云标拿到5万余元赔偿款，这笔钱在扣除医疗费后所剩无几。

蔡云标没想到，他最终能以城镇居民的赔偿标准在5万元基础上又拿到9万余元。他说，他赶上了好时候，那一年，德清县启动了户籍制度改革，让农村人和城里人在各项政策待遇上再没差别。

2013年9月30日，对于德清县来说是具有历史意义的，作为浙江省户改工作的试点县，德清县在这一天彻底完成数据变更，取消了城乡户籍性质二元结构背后的政策差异，和农业户口与非农业户口的划分，其中包括户籍制度中诸多历史遗留问题。

“户口虽然只有薄薄的一张纸，户改说起来也就一句话，但这个工作做起来却是一项涉及土地、社保、医疗、住房、教育等十多个领域的非常复杂而庞大的民生工程。”德清县户改办主任、公安局副书记、副局长邱连荣告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），德清户改经过一年多准备后，通过先确权后户改，克服诸多困难，最终得以实现。

2014年11月25日，浙江省公安厅在德清县召开全省公安机关户籍制度改革现场推进会，总结推广德清县户籍制度改革经验。 浙江公安 供图

2014年11月25日，浙江省公安厅召开现场会，全省各地户改办主要负责人前往德清县学习经验。这次会议将德清户改模式确定为浙江户改的样板在全省全面推行。直至2016年12月31日，户籍性质城乡差异在整个浙江被彻底打破。

浙江省户改办副主任、省公安厅治安监督管理总队总队长阮文广近日在接受澎湃新闻采访时表示，户改工作要成功，必须彻底，“要清楚为什么户改，户改最终是服务谁，让谁得益。户改工作实际上是对利益的重新分配，这种分配在浙江户改中就是反哺农民。”

改革和确权改变农村与农民

蔡云标身上因车祸造成的伤疤至今仍清晰可见。相对于这些伤疤，车祸之后赔偿政策的变化，在他内心的起伏则更为深刻。

车祸发生在2013年4月10日，蔡云标记得，那天他骑着一辆三轮电动车去看戏，途径一个十字路口时，被一辆汽车撞翻，“当时断了10根肋骨，光治疗费就花掉了五万多元。”

按照当时农业户口交通事故赔偿标准，2013年浙江省农村居民年人均纯收入为16106元，蔡云标时年64岁，赔偿年限按16年计算，再乘以9级伤残0.2的基数，他最终被告知可以拿到51539.2元的赔偿款。蔡云标并不是特别清楚这笔钱的计算方法，但扣除医疗费后，真正拿到他手里的钱便所剩无几，他觉得这事有些“不公平”，甚至因为赔偿事宜，与事故另一方对簿公堂。

蔡云标在提起当年当年道路交通事故赔偿标准的变化时感到欣慰。 澎湃新闻记者 陈雷柱 图

在这场官司中，蔡云标最终又拿到了9万余元赔偿款，他的“胜利”得益于德清县在2013年全面实行的户籍制度改革，在这场重大的变革中，德清县取消了依附在原有户口性质差异上的差别待遇，让农村人在26项政策中，与城里人享受到相同待遇。蔡云标交通事故赔偿款的数额，最终以原城镇居民赔偿标准计算，这让他成为这项改革中，实际获利的典型代表。

实际上，在这场重大变革中，真正获利的并不止蔡云标一人。从3年前开始，沈土轩便开始以“打工者”的身份在自家的自留地里干活，“既能拿到工资还能收到土地承包款，干同样的活儿拿双份的钱。”

沈土轩今年71岁，家住德清县五四村，膝下3个女儿早已各自成家，此前他一直担心随着年纪越来越大，家里的7亩耕地会因为无人耕种逐渐变成荒地。他的担心在2013年浙江省德清县的户籍制度改革中彻底得到解决。

沈土轩记得，在2013年前后，政府曾先后来了好几拨人，“说是要确权，我们一开始也不知道确啥权，为啥要确权。后来听说德清要户改，取消农业户口和非农业户口。那时候就有人担心，一旦实行了户改，农村人的宅基地、耕地就会被收走，直到确权证发下来，我们才知道啥是确权。”

2013年，像德清县的其他农民一样，沈土轩也拿到了各种确权证，其中包括房产证。 澎湃新闻记者 陈雷柱 图

沈土轩家的耕地如今承包给浙江农林大学科技产业园，他在这里打工既能拿到工资还能收到承包款。澎湃新闻记者 陈雷柱 图

沈土轩说，通过确权，在一年多时间里，他先后拿到了耕地证、林地证、集体所有制股权证，甚至拿到了房产证，“我们家这块宅基地先后住过5代人，到了我手里终于有了房产证。”

五四村党总支书记孙国文告诉澎湃新闻，短短一年时间，五四村农村土地承包经营权证发放了442本、宅基地确权发证442宗、村经济合作社确定股东1496人，“这些证虽然只是薄薄的几张纸，却代表着许多农民一辈子的全部家当。”

孙国文说，确权工作结束后，村民们的生活逐渐发生了改变，许多人把耕地和林地通过承包或联合承包的方式转租给他人或企业进行经营，“沈土轩家的7亩耕地，就转让给了浙江农林大学做了现代农业科技园，现在他在农业科技园里打工，一边收租一边领工资。还有很多农民用房产证抵押贷款，拿着钱去城里做生意去了，这在以前是不可能实现的。”

时间与质量的权衡与抉择

在过去的3年多时间里，德清县共有536人利用房产证通过农房抵押贷款共计1.41亿元，这些人在拿到钱后，大多从农村流向了城市。澎湃新闻在近几日的调查中了解到，这些人口的迁徙，除了经济因素外，更重要的是，他们从农村来到城市后，能够拥有和城里人一样的各项政策待遇。

经过一年多准备，到2013年9月30日，德清县完成了数据变更，彻底取消了农业户口和非农业户口的性质区分，将原有的农业户口和非农业户口统一登记为居民户口。实际上，在这一调整背后，牵扯到基本医疗保障、最低生活保障、道路交通事故赔偿标准等众多领域中，农村居民与城市居民在福利待遇上的差异。

德清县公安局副局长邱连荣告诉澎湃新闻，在户改过程中，统一户籍性质仅仅是标志，其背后附属的利益调整才是衡量户改成功与否的关键，“实际上，德清县在最初接到任务，被确定为湖州市户改工作试点县时，对于户籍制度改革也没有一个明确的方向，不知道到底改怎么改，这是一次‘摸着石头过河’式的探索。”

2011年，国务院办公厅、浙江省政府办公厅先后出台了有关加快推进户籍制度改革的文件。2012年6月，湖州市全市户籍制度改革专题部署会议召开，邱连荣与德清县时任常务副县长潘华明一起参加了这次会议，并接到了一项让他至今想起来仍倍感压力的任务——德清县被确定为湖州市户改工作试点县，要在一个月之内将改革方案报至市政府。

邱连荣说， “从湖州回德清的路上，我心里就一直在打鼓，户改到底要怎么改完全没有头绪，一个月之内报方案对于我来说压力太大。”

从湖州回到德清第二天，德清县委县政府便成立了领导小组，邱连荣回忆当时共有国土、住建、卫生、教育等十多个部门局长参与了部署会议，最终公安局被确定为牵头单位。

“在接下来的工作中，我们面临三种选择，一种是最简单的，直接从公安数据中将‘农’与‘非’整合划一即可，因为简单直接，风险小，这一方案当时呼声较高。但考虑到当时与会单位那么多，到场的又都是一把手，我隐约觉得这次改革一定不是做做表面工作就能交得了差的，这将是一场彻底的变革。”邱连荣说，经过反复研讨，尽管呼声较高，但这一改革方案很快被否定，德清县户籍制度改革领导小组最终确定要通过确权，在确保农民现有利益不受影响的情况下，彻底消除户籍性质城乡差异。

“因为时间紧任务重，接下来的分歧主要集中在先确权后户改还是确权与户改同时进行。”邱连荣说，确权工作与户改工作的先后顺序，在随后的研讨中成了时间与质量谁服从于谁的问题，“一方面上面有任务要限时完成，另一方面，户改工作要彻底，必须稳扎稳打，不能急于求成，它牵扯到利益分配，势必影响社会稳定，在时间与质量的抉择中，我们最终选择了质量，决定先确权后户改。”

“只干活不说话”的户改样板

德清县户籍制度改革领导小组的决定最终得到了上级政府的支持，2013年2月浙江省政府正式批复同意了德清县户籍制度改革方案。由于“时间服从质量”，德清户改的完成时间从最初确定的2013年初推迟到2013年5月1日，随后又推迟到2013年9月30日。

“前期的准备工作尤为重要，我们的改革不是要剥夺农民的利益，而是要在保护农民现有权益的基础上，为他们追平其他低于城镇居民的待遇差距。这需要我们在实施户改之前，解决户籍整理以及三项确权这两项工作，同时做好解释工作，要让农民打消顾虑。”邱连荣说，户籍整理工作牵涉到无户口人员、失地农民、农转非人员以及符合条件却没落户人员的落户问题，需要逐一排查，“这项工作必须做到前面，我们提出的三项确权涉及耕地（林地）、宅基地以及集体所有制股权。一旦完成确权，未梳理到位的农村户籍人员的利益将无法得到保障，甚至可能引发群体性上访事件，影响社会稳定。”

经过1年多准备，2013年9月30日，德清县终于完成数据变更，统一户籍登记。从这一天开始，浙江省德清县真正消除了农业户口与非农户口的差别。邱连荣说，由于此前无法估量此次户改将带来的影响，他们一直是“只干活不说话”，“这一脚踩下去我们是不知道深浅的。但在这一天，德清县召开了新闻发布会，首次针对户改工作对外发声，向社会公布了户籍制度改革的主要内容以及相关政策等。”

2014年11月25日，浙江省公安厅召开现场会，要求全省各地学习借鉴德清户改的成功经验，各地开始以德清户改模式为样板，逐步推动全省户改工作。湖州市随后确定，要在2015年底之前在全市范围内完成户改。

湖州市公安局治安支队副支队长陆清明告诉澎湃新闻，依照德清作法，湖州市在一年之内完成了全市除德清县外217万人口的户籍整理工作，消除了户口遗留问题，并完成全市范围内160余万农村人口的确权工作，“最大的难题就在户籍整理工作上，我们梳理出了十几类，都是因非法收养、婚嫁、超生等问题没能落户的，这一问题得不到解决，确权工作数据将无法固定。开了十几次会，吵了无数次，最终决定开政策口子，将这些无户口人员的户籍问题一次性解决。”

陆清明说，湖州户改早在2012年底就确定了“三步走”的计划，即2013年为户改试点年，主要任务是完成德清试点工作，2014年是基础准备年，主要任务是开展全市农村确权和户籍问题的梳理解决，2015年是全面实施年，主要任务是到当年底全面完成户改，“这些计划最终都按照预期准时完成了。通过梳理，我们对35项政策进行调整，让农村居民在原有利益不受影响的基础上，其他各项政策待遇与城市居民追平，达成统一。尽管通过这些调整，全市每年政府新增支出接近2亿元，但从目前的情况来看，这些支出是值得的。”

2015年12月25日，湖州市全市完成数据更改，取消城乡居民户籍性质区分，德清户改样板在湖州全市完成推广。与此同时，在浙江省其他地市，一场以德清户改模式为蓝本的户籍制度改革也在逐步推行，直至2016年底，因历史原因造成的城乡户籍性质二元结构以及其背后的政策差异在整个浙江省，被彻底打破。

改革成功要避免出现“政策洼地”

从2012年到2016年，浙江户改经过5年探索和革新，最终在全省范围内实现了城乡户籍性质的全面统一。浙江省公安厅治安监督管理总队总队长阮文广在提及此事时称，浙江户改在全国的户改工作中是具备一定破冰意义的，但他同时提到，一项地方性改革工作的成功，必须要有国家层面出台相关政策及时分担压力，避免出现政策洼地，导致“开倒车”现象。

“户籍制度改革实际上是对利益的再分配，这种分配体现在浙江户改工作当中就是对农民的反哺。”阮文广说，60多年来，农民为了国家的经济发展曾作出巨大牺牲，“这些牺牲具体体现在农业产品和工业产品价格剪刀差、农民工和城市工人收入剪刀差、国有土地和农民集体土地剪刀差以及金融剪刀差4个方面。在国家经济逐年好转的情况下，我们应该拿出反哺精神，通过户籍制度改革来为农民提供更多利益，要带着这种感情去做户改这件事。做大蛋糕和分配好蛋糕都需要智慧。”

“户籍改革要成功，要从根本上解决农民关心的切实利益问题，需要推动各个部门拿出实际的改革方案，同时也需要政府真金白银的投入。这需要上下一致拿出坚定改革的决心。”阮文广告诉澎湃新闻，浙江省连续几届省委常委都将户改工作作为重点课题进行研究，在浙江户籍制度改革实施过程中，不仅为农民提供了实实在在的利益，消除了城乡户籍性质二元化结构，其对于经济发展的促进作用也难以估量，“这是推进城市化进程的重要一步，它解决了农村人进城的后顾之忧，同时推进了人力资源的优化配置。”

如今，浙江户改工作虽然成功了，但随着大量农村人口向城市迁移，也给城市的住房、医疗、教育等资源造成巨大压力。阮文广说：“这是改革必须承受的阵痛，这在未来或许需要国家层面出台有关政策来分担和消化压力。一项地方性改革工作的成功，离不开国家层面的支持，我们要避免出现政策洼地，同时也要能承受得住压力，避免出现‘开倒车’现象。”