住房创新｜赵燕菁：“用来住”不等于租，“用来炒”不等于售

【编者按】

7月7日，《上海市住房发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）正式发布，《规划》指出上海将积极推进购租并举的住房体系建设，大幅增加租赁住房用地，确保供应保障性住房用地，将新增租赁住房约70万套，各类保障性住房约55万套，进一步健全房地产市场健康发展长效机制。而在今年年初，广东省就发布了《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，大力推动住房租赁市场。这些举措会解决当下城市的住房问题吗？为此，澎湃新闻采访了中国城市规划学会副理事长、中国城市科学研究会常务理事、厦门大学教授赵燕菁。

如何理解“房子是用来住的，不是用来炒的”呢？赵燕菁认为，不能简单地把“租”等同于“用来住的”，把“售”等同于“用来炒的”。市场上租赁和自有住房的比例，是由不同的住房制度所决定的。国外的很多城市的租住房比重高，和高额的资本持有成本（如财产税）和保护租户权益的法律密切相关，而不是规定了房子只能用来租赁。制度不变，简单依靠行政改变两者的数量，市场就会通过套利（各种违章）矫正回原来的均衡比例从而使政策失效。

赵燕菁进一步指出，增加更多的租赁供给，还是传统的数量调节思路——只管水闸，不管水渠。正确的做法，还是要区分资本市场和商品市场，建立两个不同的供给渠道（如同邮票要区分寄信和集邮两个市场），分别满足融资和居住的需求。要建立直供“用来住”的土地渠道，而不是简单打开土地闸门。

今年的雄安新区建设，赵燕菁在一次访谈中，也提出了将资本型土地市场和保障型土地市场分开，采用一种混合式的财政模式。2011年，赵燕菁就在呼吁保障房须广覆盖，后来又大胆地提出保障房可以“先租后售”，他认为，只租不售的保障房，无法解决均贫富，共享增长的难题。好的保障房不仅仅是“保障”更应当成为新市民在分层社会的上升通道。要给所有新市民以通过住房快速积累个人资本的机会，通过住房升值，分享公共服务的外溢收益，缩小与已有住房居民的财富差距，这样才能真正解决住房问题。

以下为此次访谈的内容：

澎湃新闻：近日，上海科技城的开发中首推“租赁住房用地”。您之前在《北京规划建设》的采访中说，“在雄安，我个人建议采用一种混合式的财政模式，将资本型土地市场和保障型土地市场分开。前者还是采用目前通行的有限期限土地有偿使用模式，通过招拍挂获得初始资本。但这部分土地市场按照一定比例同保障房市场（现金流）挂钩。一开始，资本型供地比例高一点，之后不断减少。到后来转为以保障型土地出让为主。保障住房和其他公共服务与就业（“五险一金”）挂钩，取消户籍制度。新区采用低房租、低税收、低地价，为企业创造良好的利润环境。”上海推出的租赁住房用地和您在雄安提到的保障型土地市场类似么？

赵燕菁：类似。但还有一个关键点需要澄清，那就是保障房是如何供给的。

房地产市场本质上必定带有资本市场的属性。对于中国这样缺少财产税的房地产市场更是如此。由于中国住房的业主没有现金流的压力（物业税），资本状态的住房缺少转向租赁市场的动力，结果必然是大部分住宅都是“用来炒的”，少部分住宅是“用来住的”。

市场上租赁和自有住房的比例，是由不同的住房制度所决定的。为什么国外租房的人多？不是因为规定房子只能用于租赁，而是由于其制度设计导致居民自愿租房。比如，德国的居民如果自己买了房子要交财产税，所以多余的房子一定要租出去，而且要高于财产税才不亏本，这就迫使住房转向租赁市场。然后，在租房层面，政策是保护租户的，不能随便驱赶租户，不能随意涨房租，这就让房东觉得出租房屋是很麻烦的事情，还不如自己去租房子住，这就吸引更多人去租房，而不是买房。制度不变，简单依靠行政改变两者的数量，市场就会通过套利（各种违章）矫正回原来的均衡比例从而使政策失效。

住房已经成为中国居民财富最重要的组成部分。没有住房的人，主要的资本就是其劳动力。如果再没有了居住保障，其劳动力资本就很难在市场上变现。从而被永久锁定在贫困状态。需要指出的是，保障房虽可以保障无产者在市场上出售其劳动的可能，但却缩小不了贫富差距。只租不售的保障房，无法解决均贫富，共享增长的难题。厦门大学教师最近的集体诉求，就是这一制度带来的后果。好的保障房不仅仅是“保障”更应当成为新市民在分层社会的上升通道。

澎湃新闻：目前的保障房存在什么问题呢？

赵燕菁：目前的保障房最大的问题是无法实现广覆盖。在土地财政模式下，缺少与地方公共服务对应的直接税，无法甄别公共服务的付费者（纳税人），为防止住房福利化导致财力的无限透支，保障房就只能根据居民户籍，选择性地覆盖最困难的居住群体。这也是为什么现在多数城市都把保障房定义成“救济”，政策性地将覆盖率控制在10%的原因。因此，保障房要实现广覆盖，地方政府就必须找到盈利模式。

现在的保障房中，租赁的比重占了绝大部分（厦门为80%左右），为什么依然没有解决住房问题？关键一点，就是住房保障是与“户籍”挂钩，而不是“就业挂钩”。只要与户籍挂钩，保障房的必是福利房。只要是福利房，保障房必不能广覆盖。古今中外，概莫能外。而与就业挂钩，保障房的本质就变为补助企业。因为中国税收以间接税为主，保障房是补贴企业，政府又可以从企业的税收中，最终把保障房的成本收回来。只要这个盈利模式行得通，保障房就可以实现广覆盖。

改进的措施很简单，就是将保障房与户籍脱钩，转而与就业（劳动）挂钩——只要在本地缴纳“五险一金”，就可以获得保障房资格。当然，这一政策的难点是失业者的退出路径问题（这需要救济性住房作为配套）。另外一个技术问题，就是提供保障房的是地方政府，税收的增加（增值税）归中央财政，相当于地方财政变相补贴中央财政。这也是中国为什么无法仿效新加坡的主要原因。地方税收分成的越多，地方政府提供保障房的激励就越明显。如果设计一个中央财政根据地方政府保障房水平返还税收的机制，就可以激励地方政府将保障住房和就业挂钩，将资本引向实业。

需要指出的是，保障房可以保住劳动力资本，却无法分享公共财富的升值。所以，我提出只有“先租后售”，打通商品房与保障房之间的区隔，才可以解决公共财富全民分配的问题。

澎湃新闻： 为了落实“房子是用来住的，不少用来炒的”，近日，上海发布了住房发展“十三五”规划，推进 “购租并举”的住房体系，鼓励租赁消费。您认为“购租并举”的住房体系能解决住房问题吗？

赵燕菁：购租并举的住房体系，肯定比只租不售或只售不租好。但简单把“租”等同于“用来住的”，把“售”等同于“用来炒的”，却是有问题的。实际上，现在那些买不起房的居民，在城市都是在租房。即使在住房成本奇高的城市，房租并不一定很高。像前面讲的，国外的很多城市的租住房比重高，和高额的资本持有成本（如财产税） 和保护租户权益的法律密切相关。只要通过政策（比如对闲置住房加税），就足以释放出足够多的租赁供给。我担心租赁很容易会变味——市场会发明大量的套利玩法，将租赁住房资本化。增加更多的租赁供给，还是传统的数量调节思路——只管水闸，不管水渠。过度增加租赁供给，最后有可能连租房市场也给毁掉。正确的做法，还是要区分资本市场和商品市场，建立两个不同的供给渠道（如同邮票要区分寄信和集邮两个市场），分别满足融资和居住的需求。

办法只有一个，就是“市场归市场，保障归保障”，建立直供“用来住”的土地渠道，而不是简单打开土地闸门。当下房地产问题的根源，就在于我们没有意识到房地产作为资本市场的本质，没有设计出分别针对“用来住”和“用来炒”的土地的供地渠道系统。

典型的案例如新加坡，“用来炒”的住宅有自己的市场，炒多高由市场来决定；而“用来住”的市场则要严格管理，组屋只能一户一套。居民购买商品房，只能出租，否则就会失去公共组屋的资格。只要两个“渠道”分开，根据就业提供住宅需求，组屋就不会空着，保障功能就不会变味。

国内的保障房资格主要依据户籍和收入两个标准，这两个标准，特别是收入，一直在变化，很难监管的。将保障房（或公房）租出去，再去市场上买商品房的案例比比皆是。这样两个渠道混在一起，不论供地数量增加多少，最终都会流入“用来炒”的住房市场。因此，当下住房政策，首先是研究供地的“渠道”，然后才是供地的“规模”。 只要“用来炒”的土地和“用来住”的土地是用一个渠道供地，土地政策就依然会宽严皆误、首鼠两端。

澎湃新闻：一些经济学家认为住房问题的根源是城市的土地供应失衡。但规土部门认为，在当下的非理性的房地产市场条件下，供应过多土地会让城市空间透支，土地财政不可持续，因而要控制土地的供给。您如何看待这两种观点？今年年初，广东省发布了《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，文件中提出了允许商业用房改建为租赁住房，您如何看待 “商改住”的政策呢？

赵燕菁：住房成本的高低不是问题的本质，真正的问题是，能否使“用来住”的居民买得到房子，买到房子后可否保值、增值。假设增加土地后，住房还是供不应求，谁能获得住房呢？有房的人！因为他们可以抵押已有住房，获得比住房更高的融资信用；假如增加土地导致住房供大于求，以前价格较高时拿地的开发商无法出清，成为库存。这些存量住房只会烂尾，而不会进入市场。最终，无房的居民还是无房，已经有房的居民物业则会贬值。

在更坏的情况下，金融出现系统性风险，蔓延到其它产业，无房的居民不仅无房，可能连就业都保不住。将住房成本过高简单归咎于供地不足，进而否定现有的土地制度，是典型的合成谬误（Fallacy of Composition）。 相对于这一谬误而言，规土部门对住房成本和土地供给的关系更接近现实。但有这样的认知并不意味着有正确的解决方案。

“商改住”肯定是一个错的答案。这个答案和增加住房供地是一样的谬误。大量商业土地转住宅用地，如果依然供不应求，会帮助有房的人买更多的房；如果导致供大于求，房地产市场会出现大量库存、烂尾，而买不起住房的人，依然买不起住房。

办公楼为什么比住宅楼便宜，是因为办公楼是交税，对政府财政是正的贡献；而住宅则需要提供大量后续服务，比如教育资源等，在没有财产税的条件下，住宅越多，政府现金流支出越多，财政负担越大。当初很多城市的商住房（SOHO办公）是想玩擦边球，让具有办公性质的办公产生税收。比如规定水电要依据商业用地标准缴纳，居民也没有入学的权利。但实际上，开发商按照住房的价格出让，而入住的居民就把商住房当作住宅，不仅不交税，还进一步争取住宅的权利。给后来的政府带来了大量维稳的压力。“商住房”兼具“商”和“住”，不同功能，市场价格不同。比如以前是办公空间贵，就去住宅楼开办公室；现在是住宅贵，就出现了“商住房”，这些制度设计漏洞，都为市场套利行为留下缺口。不少城市商住业主改住宅的诉求，就是此类制度的后遗症。

我的观点一直是，要给所有新市民以通过住房快速积累个人资本的机会，通过住房升值，分享公共服务的外溢收益，缩小与已有住房居民的财富差距。这个办法就是我一再鼓吹的“先租后售”。

澎湃新闻：“先租后售”要如何实施呢？

赵燕菁：我们一定要明白，现在的住房市场不是缺少租赁供给——现在城市无房的居民都已在租赁市场解决，某种意义上，增加更多的租赁住房用地，是在解决并不存在的问题。房地产市场的真正问题，乃是置业成本太高，阻断了通过不动产参与社会财富再分配，快速积累个人财富的通道。因此，不能将“用来炒”的住房一棍子打死。

我所设想的“先租后售”保障房制度，是希望在不进一步加剧住房库存和金融杠杆的情况下，一举解决新市民的两大问题——居住和原始资本积累，由此构筑稳定的中产阶层，缩小社会因是否拥有房产形成的财富“鸿沟”。

在中国，土地升值是社会财富再分配的一个重要渠道。新市民无法获得产权住房的话，就难以在城市定居并分享城市土地升值带来的财富二次分配机会，社会也分裂为拥有不动产的房东和没有固定资产的房客。

具体做法是：将现在的租金作为按揭，经过若干年后补足余款，以成本价获得完整产权。举例来说，假设50平方米保障房的成本是20万元。一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年1.2万元，15年就是18万元。届时只需补上差额（包括利息），就可获得完整产权。

从这个假设的例子可以看出，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金，即使是从事最低收入的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。其本质是通过劳动力的资本化来为住房融资。

目前有观点认为，保障性住房应以租为主，才能保证有限的房源不流失，以及与商品房市场区隔。殊不知，恰恰是“租”极大限制了市场融资的可能，迫使保障房依赖公共财政的有限资源。以租为主的保障制度在1998年“房改”前试验过数十年，并不成功。而“先租后售”对现有保障房模式的最大改进，就是参考“房改”，允许到期的保障房上市流通。正是这一关键的改进，使得保障住房也可以成为老百姓融资的信用来源。

澎湃新闻：如果推行您提到的“先租后售”，有哪些障碍呢？

赵燕菁：没有什么障碍。前面讲过，增加租房供给很可能解决的是伪问题。的确，刚毕业的年轻人买不起商品房，但他们也没有流落街头，唯一的解释，就是市场上有足够的租赁房。所以，真正的住房问题不是租不到房，而是为什么要买房？原因很简单，租房无法分享城市财富再分配，无法缩小贫富差距。

商品房的本质是融资，购房相当于“入股”一个城市。只有购房，才能让没房的人分享到城市的“原始股”，才能缩小有房人和没房人的贫富差距。为什么“先租后售”必须要由政府来做？因为“先租后售”相当于补贴了企业的劳动力，企业竞争力增加，会通过税收的形式返还政府。这样做，把一次性土地收益转变为未来的现金流，同时解决了城市的住房问题。

我在雄安的建议是，随着城市基础设施投资的减少，土地出让减少批租的比例，增加年租的比例——看谁每年承诺地租高，而不是一次性地价高——从而将一次性收入转变为现金流收入。这一做法类似固定税率的财产税，与以补贴企业为目的的保障房不完全一样。如果结合“先租后售”、“共有产权”等保障房制度，就可以探索出一条既可以为城市基础设施融资，又可以解决新市民置业的房地产制度。土地财政也随之过渡到以现金流收入为主的，更加可持续的城市增长模式。