住房创新｜上海推进购租并举住房体系，意味着什么

土地是各类房地产活动的直接载体。如何通过土地供给侧改革建立房地产市场健康发展的长效机制？特别是对于上海来说，随着新一轮总体规划确定的“卓越全球城市”的城市定位，上海仍将持续吸引全国乃至全球的人口和财富，上海房地产市场依然是各类投资需求的主要目标。

为此，上海提出通过深化土地供给侧结构性改革的一系列措施：坚持“一个定位（房子是用来住的，不是用来炒的）、两个体系（房地产市场体系和住房保障体系）、三个为主（以居住为主、以市民为主、以普通商品住房为主）、四位一体（廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房及征收安置住房）”。一方面稳定并有序保障住宅土地供应，坚决抑制打击房地产投机行为；另一方面，在城市发展方式转型的大框架下，积极探索房地产土地供应结构优化和供地方式改革。

解决上海房地产市场的结构性供需错配问题

根据上海新一轮总体规划相关研究，综合存量城镇住宅、土地供应和储备状况，从中长期看，规划住房规模和土地供应可以满足城镇常住人口住房需要，住房总量基本平衡。然而，长期目标上的供需平衡不等于局部区域的错配和近期的结构性供需矛盾，不等于没有短期的震荡和波动，不等于房地产供应体系的完善和比例适中。上海房地产市场主要是结构性供需错配的问题。

一是规划实施过程中存在阶段性的供需结构失衡。《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至2015年年末，上海全市常住人口总数为2415.27万人，其中外来常住人口981.65万人。这就意味着，对应2040年2500万的人口调控目标，上海的常住人口已趋于饱和，但城镇住宅还有一定缺口。

二是租赁住房体系发育不足，而居住需求多元化趋势明显，尤其是外来常住人口住房持有率不高，亟需关注和改善这部分群体的居住情况。

三是住房供应和居住需求匹配性失衡，集中表现在中环至中心城周边地区，以及郊区新城、小城镇等就业岗位与住宅布局没有实现有效结合。

四是，对于很多居民来说，住房的居住功能已经退而求其次，而更多意味着“稳定而有保障”的生活。户口、教育、医疗、养老等民生问题与是否拥有房屋直接挂钩，公共资源更多集中在中心城区，住房的区位直接影响了公共资源的分配，导致了被不断炒高的“学区房”等问题。因此，没有房子就意味着失去了很多社会保障功能，随着住房的社会保障功能被不断强化，继续阻碍房地产市场的健康发展。

按照经济学理论，住房是消费品且绝对不可投资时，住房的价格与土地的供应量相关。然而，作为房地产载体的土地，不仅有经济属性，还有社会、政治、文化及生态、安全等属性，不能也不可能做到无限供应。一旦住房成为投资工具，面对的需求是无限的，住房供给增加再多也将无济于事。这就好比修更多的道路来解决堵车问题。因此，在投资性需求没有得到有效抑制的前提下，单纯增加土地供应，并非房地产调控的良策，且极易造成对未来城市发展空间的“透支”，导致城市蔓延、土地财政不可持续。

因此相关研究机构认为，当面对非理性过热的房地产市场和泡沫化风险，地方政府既要有所作为，又要遵循城市发展规律、市场规律，因势利导，综合施策。在政策层面，把好信贷、利率、税收阀门，稳住大势；在产业层面，加快“去房地产化”，减少对土地财政和房地产业发展的依赖；在城市发展格局层面，疏导超大城市“极化效应”关注其网络化公共服务均等化城镇体系，事不宜迟；在土地利用方面，倡导存量思维下的土地节约集约利用模式和土地供应方式转型，用有限的“面粉”，做出更多“面包”的同时，提供更多样化的住宅产品。其中，完善购租并举的住房体系是解决住房问题的一大有效举措。

买房还是租房？

“以售为主”的住房供应方式，不利于房价控制，也不适应多元化的住房需求。造成“以售为主”的原因，不仅与土地财政模式及开发商的盈利模式有关，而且与目前私有住房租赁中存在的租期过短、租金调整随意等不规范行为有关。

今年年初，广东省发布了《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，极力支持住房租赁。到2018年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系；基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系；基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系。该文件中还提出，允许商业用房改建为租赁住房。

上海正在积极推进“创新驱动发展”和“人才集聚”战略，这对人才住房特别是青年人才住房提出了新的需求。青年人才大多是来自全球各地毕业不久的大学生、研究生或博士生，年龄主要在22-35岁，这些人最关心的是住房问题。

但是，青年人既买不起房，也很难租到稳定的房子。目前，上海的租赁住房体系仍不健全，缺乏“全球城市”的正规租住，无法满足“全球城市”建设的背景下更加多元、更高水平的住房需求。如何能建立一个符合“全球城市”形象的租赁住房体系？

如何保障租赁住房的土地供应？

根据刚刚发布的《上海市住房发展“十三五”规划》，“十三五”期间拟供应土地5500公顷，可提供住房约170万套，其中租赁住房约70万套。

为了保障充足土地的供应，并促进租赁住房的建设。上海提出，在原计划600公顷（其中商品住房350公顷、保障性住房250公顷）的基础上，提升至年均供应住房用地1100公顷，其中商品住房用地约400公顷、保障性住房（征收安置房和共有产权房等）用地约360公顷，并且新增租赁住房用地约340公顷。7月3日，上海已推出第一批租赁住房用地。

新增租赁住房在哪里？

有了具体的用地指标，新增的租赁住房将建在哪里呢？上海市规土局表示，新增租赁住房用地将主要集中于就业密集、产城融合重点区域以及轨道交通站点周边区域。原则上，优先在以下三类地区增加租赁住房供应：

1）就业集聚地区，为实现职住平衡，针对陆家嘴、徐家汇、花木、五角场、虹桥等城市中心或副中心的服务业集聚区，张江、紫竹、漕河泾等科技研发集聚区，临港、金山、奉贤等郊区各产业板块的高端制造业集聚区及郊区各新城中心，适度增加租赁住房。

2）交通便利地区，鼓励租赁住房布局在轨交换乘枢纽、站点周边。针对有轨道交通站点的轨交交通停车场项目结合上盖综合利用，允许在一定服务半径内，适度增加租赁住房。

3）商业、商务办公过剩地区，经评估，对于商业、商务办公总量确实过剩的区域，可按照一定比例将未出让的和存量商业、商务办公调整为租赁住房。

如何建设租赁住房？

上海实施经营性土地全生命周期管理以来，要求新出让住宅用地中15%必须由开发商自持，用于配建租赁住房。从目前推出的两块纯租赁住宅用地情况来看，上海正在探索由开发商地块内自持配建租赁住房，向政府整区域配建租赁住房转变，实行商品房和租赁住房供地与职住平衡情况乃至城镇服务体系、公共设施配套情况挂钩。

而在租赁住房的建设标准方面，上海也将进一步细化租赁住房建筑管理。此次率先推出的浦东新区和嘉定区的两幅地块，均明确要求提供居住配套服务。按照国际经验，租赁住宅与普通住宅可进行分类管理，在保证安全的前提下，合理配置户型，合理确定日照、间距等控制要求；在社区空间环境建设层面，倡导开放式街区理念，采用小单元管理模式，增加社区交往空间；在公共配套服务设施层面，根据租赁住房特点适当增加相关服务设施，如公共洗衣房、健身房、便利店等。

政策如何落地？

存量时代的房地产市场，需要关注城市“存量”的有机更新和再利用，除了加快土地供给侧结构性改革外，加快金融、税收、投资政策和法律体系亦是当务之急。然而，租赁住房体系的建设和完善，需要一个长期培育的过程。

实际上，在2016年8月发布的“2040上海”规划中，就提出了“完善购租并举的住房供应体系”，多渠道增加租赁住房的比重，完善住房租赁管理制度，降低上海常住人口的住房成本。然而，上海2040规划中描述的美好生活，离当下居民的生活还有多远？从抽象的土地用地指标，到符合“全球城市”形象的正规租住生活，还需要不同部门之间的协作，需要一步步具体的操作，更需要各个阶层的上海居民的认同，租房面对的群体不应当仅仅是被吸纳的“人才”，而是所有面临住房困境的常住居民，尤其是蓝领服务人员。

如果，未来上海的租赁住房不仅能提供一个稳定的安身之处，还能提供完善的公共服务配套设施，包括教育、医疗、养老、休闲、生活服务等服务，能让“有房阶层”和“无房阶层”能享受同等的社会保障服务，能让不同支付能力的居民都找到适合自己的住房，能让“租房”有体面和稳定的生活。如果未来的“租房体系”能让买房不再是唯一的生活选择，也许那个时候，上海就能真正迈向卓越的全球城市。