长三角议事厅｜这份文件透露了2022市民化的三个重点

近日，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（以下简称“2022年《重点任务》”）。

每年，这份文件对整年的农业转移人口市民化、新型城市建设、城市群与都市圈发展、城乡融合等重点工作做出安排。

其中，与市民息息相关的户籍制度改革、公共服务供给等领域的新动向备受关注。

从近五年的《重点任务》看，大城市降低落户门槛的系列举措在持续推进，也取得成效。2022年《重点任务》强调“提高农业转移人口市民化质量”，细化公共服务向常住人口覆盖的相关工作，并继上一年持续呼吁有条件的都市圈或城市圈进行户籍准入年限同城化累计互认。

与往年不同的是，2022年《重点任务》还特别关注了扩大农民工参保、规范零工市场等工作。

连续两年推进都市圈“互认”

近日发布的一组城镇化数据引人注目。

2021年，常住人口城镇化率达64.72%，较上一年提高0.83个百分点；户籍人口城镇化率达46.7%，较上一年提高1.3个百分点。户籍人口城镇化率的提高幅度高于常住人口城镇化率，这是自“十三五”以来两个城镇化率首次缩小差距。

这也意味着近年放宽落户门槛、推进人口市民化等户籍制度改革取得阶段性成效。

纵观近五年的《重点任务》，农业转移人口市民化一直是全文的首要任务，户籍制度改革的步子也逐年加快。

2018年《重点任务》提出“Ⅱ型大城市不得实行积分落户，Ⅰ型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重”。至2019年，政策很快升级为II型大城市要全面取消落户限制、I型大城市要全面放开放宽落户条件。2020年继续督促上述政策落实，并鼓励各城市简化落户手续。

资料来源：摘自2018-2022年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《新型城镇化建设重点任务》
Ⅰ型大城市：城区常住人口300万—500万
Ⅱ型大城市：城区常住人口100 万—300万

在单个城市放宽落户之后，2021年、2022年连续两年的《重点任务》提出，“推动具备条件的都市圈和城市群内户籍准入年限同城化累计互认”，将户籍改革推向都市圈、城市群层面。

都市圈户籍准入年限同城化累计互认，被视为推动劳动力平稳流动，释放市场活力的重要探索。考虑到Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市已全面放宽、放开落户限制，外界更多关注都市圈中核心大城市（往往是超大特大城市）能否接受与周边城市的落户累计年限互认（如上海与上海都市圈城市），或者城市群中仍有落户门槛的几座强市之间能否进行互认（例如长三角的南京、杭州、苏州）。

如果几个城市彼此互认社保累计年限，人才在这些城市间流动时，无需顾虑户籍的问题，可让市场更好配置人才这一要素资源。

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭认为，这是从传统的户籍制社会向人口自由流动的社会转变的一种过渡性政策。

2020年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”。长三角、珠三角率先探索是一个指导方向，具体实践还要看各城市的有关安排。目前，两大城市群中的部分城市开始行动。

广州拟对珠三角、长三角城市推出户籍积分累积认可，被视为向长三角“抢人”的信号。佛山拟将珠三角城市社保缴纳年限纳入落户认可。宁波将长三角“三省一市”的社保缴纳年限纳入落户累计。南京在2021年的落户新政中提出“在省内其他城市的居住和社保缴纳年限，申请落户时纳入我市累计认可”。

五年“三提”新城新区差异化落户

《2022年重点任务》户籍改革上的另一个亮点是，“鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。”

有观点认为，这是近两年精细管理的新举措。实际上，差异化落户的设想由来已久。早在2018年已写入当年的《重点任务》——“超大城市和特大城市要区分城区、新区和所辖市县，制定差别化落户条件，探索搭建区域间转积分和转户籍通道”。2020年的《重点任务》也提过“超大特大城市取消郊区新区落户限制”。

也因此，今年虽未点明“超大特大城市”，但这一政策仍被认为主要针对发展迅速、落户仍有门槛的超大特大城市，包括四大一线及许多新一线城市。（据第七次全国人口普查数据，中国超大城市7座：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。特大城市14座：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。）

目前户籍改革工作的“深水区”正在于超大特大城市。在面临既有发展需求，又有承载限制的“两难”下，新区郊区或将成为纾解落户需求的“松动点”。

近两年，差异化落户在各地有零星的探索，将人口更多导入新城新区。

在2020年发布的成都积分入户细则（沿用至今）中，按照申请人选择入户区域计算分值，申请入户在“二圈层”近郊加10分，申请入户在远郊新城加20分，申请入户在成都东部新区加30分。

2021年，南京出台暂行办法，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。

2021年，上海也发布新政放宽“五个新城”既五大郊区的落户门槛，将公卫、教师等人才向新城新区加速导入。

事实上，差异化落户也与大城市疏解中心城区功能、加速建设新城新区的趋势相呼应。

今年发布的重点任务强调，“中心城区人口密度高且人口持续流入的超大特大城市要有序实施功能疏解。高质量高标准推进国家级新区建设，完善郊区新城功能，推动组团式发展。”

 长期以来，新城新区的教育医疗文化等公共服务水平与中心城区之间存在落差，使城市的组团式发展难以落实。接下来，通过差异化落户引导人口向新城新区集聚，这也势必要求加速补齐新城新区公共服务供给的短板，增强新城新区“留住人”的城市综合功能。同时，差异化落户之后，如何探索搭建区域间转积分和转户籍通道也是要应对的问题。

首次聚焦农民工参保与就业服务

随着落户门槛的逐步放宽，“新市民融入城市”成为《重点任务》近年重点关注的命题。连续多年，《重点任务》力推基本公共服务向常住人口覆盖。包括常住人口随迁子女的教育、异地就医跨省结算等问题。

资料来源：摘自2018-2022年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《新型城镇化建设重点任务》

《2022年重点任务》在上述领域提出更细致的要求，比如扩大公办学位资源、落实以居住证为主要依据的随迁子女入学政策、实现每县开通至少一家联网定点医疗机构开展门诊费用跨省（异地就医）直接结算等。

除此之外，《2022年重点任务》对农民工群体进行了格外关注。

近五年来，《重点任务》对于农民工技能培训一直有所部署，但大幅涉及农民工参保、就业服务等问题，今年则是首次。

农民工长期作为灵活就业群体，时常面临劳动关系认定困难的问题，一些用工企业为规避法律责任、降低成本，不与从业者签订书面劳动合同，或以劳务合同、承揽合同等其他形式的合同替代。

据全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙所进行的调研，43%的从业者与平台或第三方劳务派遣公司签订了劳动合同，29%的从业者签订了劳务协议，21%的从业者没有签订任何形式的合同或协议。

这导致这部分劳动者游离在传统的劳动关系与高保障的社保体系之外。对于外地的灵活就业群体，考虑非本地户籍难以享受当地公共服务，参保意愿更低，难以完全融入城市。

近年，在各大城市放宽大学生落户门槛后，深入推进市民化的重点正在于农民工群体。农民工群体“一只脚在城市外”的现象不仅涉及户籍制度，也与灵活就业市场对于劳动者权益保护待完善有关。户籍、公共服务、灵活就业、社保可谓环环相扣。

也因此，《2022年重点任务》不仅关注了社保层面，提出“以新生代农民工为重点推动参保扩面，推动企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费，合理引导灵活就业农民工按规定参加基本医疗保险和基本养老保险”，更关注了农民工群体的就业服务。

其中提到，2022年将“规范平台企业用工，建设一批规范化零工市场”“健全劳务品牌质量体系和评价标准”“清理整顿人力资源市场和劳务派遣等领域秩序，严厉打击就业歧视和非法职介等侵权行为”。

建设更加稳定、友好的用工环境，也是推动农民工群体市民化的基础。

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。