全国金融工作会议前瞻：“一行三会”格局会发生变化吗

据媒体报道，或于本月中旬召开的第五次全国金融工作会议的重点之一是，将确立金融监管体制改革的基本原则和方向。一个相对务实的监管架构方案是：现有的“一行三会”格局不变，另在“一行三会”之上设立金融协调委员会，该协调委办公室设在央行，以有效发挥央行在宏观审慎管理中的主导作用。

虽然还未得到相关部门的官方回应。不过，关于金融监管模式的讨论近年来从未停止。

7月2日，中国金融四十人论坛（CF40）召开主题为“统一监管规制下资产管理新趋势”的研讨会，CF40高级研究员、中国投资公司原副总经理谢平就CF40课题报告《中国金融改革的12个热点问题》发表主题演讲。

该报告总结了当前热议的四种金融监管改革模式，包括超级央行的模式、系统重要性金融机构纳入中央银行监管模式、一行一会的超级金融监管模式、“一行两会”的双峰金融监管模式。

他认为，上述四种监管模式各有优劣，并不存在理论最优的金融监管模式。监管并非越统一越好，也不是越分散越好，关键要看监管的理念、功能是否能与监管的权责对应。如果能够对应，不论是合并还是分拆，都能实现监管功能。只要监管目标明确、严格执法、适应市场发展需求就是最优的金融监管模式。

谢平建议，应当坚持分业监管、适度功能监管，可以在“一行三会”基础上成立一个有实权的金融稳定委员会来进行统一协调。其核心是明确责任追究机制，起草金融稳定委员会联合监管原则等，切实推动解决当前一行三会之间金融规则打架、对金融机构和产品 监管标准不统一、金融监管存在真空等问题，督促明确监管责任、 加强对系统重要性金融机构的监管和处罚、对一行三会有责任追究权等，切实提升金融监管的权威性和有效性。

以下为报告摘录内容。

几种热门金融监管改革模式分析

模式一：超级央行

主要模式：将货币政策、金融机构的机构监管、金融消费者权益保护等三方面内容集中于中央银行。

如按照此模式对现行监管框架进行调整，需将银监会并入中央银行，证监会和保监会的机构监管部门也随之并入中央银行。同时还需要合并类似于一行三会的消费者保护局及其他负责政策制定的功能监管部门，整个成为新的功能监管部门。

内在机理：1、货币政策传导路径更为有效。 2、危机救助更为迅速有效。3、监管激励和约束机制将更为完备。超级央行将金融监管内生化，比如央行可以充分调动流动性管理的正向激励和逆向约束功能，为金融机构“开正路、堵邪路”，引导银行加强自律管理，达到定向、适当调控的目标。

内在矛盾：主要是存在道德风险。超级央行模式下，金融监管和金融救助都内置于中央银行。客观上存在监管救助便利性，可能会对出现问题的金融机构过早实施救助。同时由于存在被救助预期，金 融机构可能会降低约束，反而会提高风险偏好，累积金融风险。

模式二：系统重要性金融机构纳入中央银行监管

主要模式：将系统重要性金融机构纳入中央银行监管，其他非系统重要性金融机构仍由原先监管部门负责监管，其他监管机构不变。

如将金融控股集团视为系统重要性金融机构，则国有大型银行、部分股份制银行、金融资产管理公司、部分保险公司、证券公司以及部分大型实体企业都将被划入系统重要性金融机构范畴。

内在机理：1、符合审慎的监管理念，遵照了守住系统性风险底线的监管原则。2、体现了差异化监管原则，节约监管成本。依据金融机构复杂性和关联程度的不同，分类实施差异化监管，节约监管协调成本。

内在矛盾：1、被纳入系统重要性的金融机构是否真的系统重要？难以界定。2、未被纳入的非系统重要性金融机构是否确实系统不重要？存在偏误。3、进入系统重要性金融机构序列意味着机构政治地位和管理层行政级别的提高，划分过程中会加剧道德风险。

模式三：“一行一会”的超级金融监管

主要模式：将三会进行合并成立统一的金融监管部门，旨在加强金融监管协调，维护金融稳定和安全。

在超级金融监管模式下，银监会、证监会、保监会合并成立金融监管局并独立于中央银行，使得金融监管政策与货币政策相独立。

内在机理：1、能够加强对同质同类业务的审慎监管，避免同质化业务竞争和监管竞争，统一监管尺度。 2、能够加强金融监管协作，加强对银行控股集团、保险控股集团、企业控股集团的审慎监管。 3、能够加强对影子银行体系的监管，强化对银行体系和其他金融体系的风险隔离和审慎监管。

内在矛盾：1、监管协调问题将更为突出，直接表现为中央银行和超级金融监管部门将更难以协调。 2、没有解决宏观调控有效性问题。简单的三会合并模式使货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管三者之间仍然处于割裂状态，货币政策传导效率和宏观调控能力低下。

模式四：“一行两会”的双峰金融监管

主要模式：将审慎监管和行为监管分离并分别成立相 应的独立监管部门，与中央银行保持独立，分别实施审慎监管；通过加强市场监管约束各类参与主体，确保货币政策、金融监管政策的有效传导。

该模式需对银行和保险这两类金融机构进行合并，具体会涉及到银监会和保险会的合并，证监会的监管职责和权限保持不变。

内在机理：1、明确区分机构监管和功能监管的边界，强化了两类监管体系的资源配备。2、减少了监管框架调整中的监管摩擦和监管成本问题。

内在矛盾：1、未能完全建立起宏观审慎的监管框架，对于系统性风险的救助和防控仍然存在与中央银行相互协调、监管摩擦的问题。2、未能完全解决不同金融机构监管竞争、市场竞争和监管竞争的问题。

金融监管改革的原则

改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架是在经济增长、金融稳定以及政治博弈等多重约束下的优化过程，需要 适时评估反思金融监管的职责边界、目标内容、政策效果，并在必要时对监管框架进行适当调整。

回顾国外发达经济体的金融监管改革进程，在国际金融危机之后，主要国家均加大了金融监管体系的改革力度，在强化单体机构微观审慎监管的同时，着力推进搭建宏观审慎监管框架，提高金融监管标准，主导完善相互补充、协调的金融监管机制、提高风险处置能力。

一是不存在理论最优的金融监管模式。需要客观认识到当前国有金融机构占主导、金融机构高度政治化、没有破产威胁、企业和政府软预算约束、刚性兑付泛滥等现实问题，金融监管框架调整不能过于理想化，不能一定要追求最优状态，而是应该在结构性改革、市场化改革的协调配合下，去行政化、提升专业性， 降低金融体系的复杂性和关联度，尽量减少监管目标偏差、监管 摩擦和监管竞争所带来的问题。

国内外监管经验表明并不存在最优金融监管模式，每种金融监管模式并没有好坏优劣之分。监管并非越统一越好，也不是越分散越好，关键要看监管的理念、功能是否能与监管的权责对应。如果能够对应，不论是合并还是分拆，都能实现监管功能。只要监管目标明确、严格执法、适应市场发展需求就是最优的金融监管模式。

因此，不管是超级央行模式、超级金融监管模式、系统重要性监管模式和双峰监管模式等均只是对特定阶段、特定市场的可行金融监管模式，而非理论最优模式。

二是坚持分业监管，适度功能监管。分业监管的优点是分工明确、权责利清楚，缺点是“铁路警察”各管一段，交叉部位监管缺失。如前述讨论，当前我国的混业经营不是经营业态发展的必然趋势，而是监管套利的产物，并且当前金融监管也不具备混业监管的能力。因此，在根据当前金融体系重新明确分类标准后， 尽可能在现有机构监管部门架构上进行简单加减拼装，减少监管摩擦成本；同时，分业监管还避免造成对市场监管调整加速混业经营的误读。监管改革方向应该还是分业监管的基础上加强统筹协调，尽可能地减少监管摩擦和协调成本，避免监管真空和监管 套利的问题。

三是建立微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管框架。建立以机构监管为抓手，以功能监管为基础，将微观审慎融入机构监管，将宏观审慎融入功能监管的纵横结合、经纬清晰、整体协调的监管体系。微观审慎监管是维护单个金融机构稳定、降低个体风险成本所实现的局部均衡，而宏观审慎监管是维护跨机构、跨时间的金融体系稳定所达到的一般均衡。完善微观审慎和宏观审慎的监管框架需要将从事类金融业务的市场主体纳入功能监管框架，明确业务规范、监管要求，实现与机构监管的有效衔接，充分发挥市场约束的积极作用，加强前瞻性监管，防范尾部风险积聚，维护金融稳定。

四是在一行三会基础之上，建立有实权的金融稳定委员会。 核心是明确责任追究机制，起草金融稳定委员会联合监管原则，分解落实到金融监管的各个环节，建立至上而下的联合监管问责机制，确保金融稳定委员会工作不仅限于监管信息沟通，而是切实推动解决当前一行三会之间金融规则打架、对金融机构和产品 监管标准不统一、金融监管存在真空等问题，督促明确监管责任、 加强对系统重要性金融机构的监管和处罚、对一行三会有责任追究权等，切实提升金融监管的权威性和有效性。（本文原载于微信公号“中国金融四十人论坛”，经授权刊发。原题为《全国金融工作会议前瞻：金融监管体制怎么改？“一行三会”格局会否生变？》）