景区摘牌后如何“复牌”成难题，舆论呼吁出台后续配套制度

7月1日,周六。位于北京市朝阳区奥体中心西侧的中华民族园售票处,游客寥寥,园区硕大的停车场只停着一辆私家车,在路边行人如织和马路两侧车位一位难寻的映衬下,这里显得更加空荡。

2016年12月5日,中华民族园被国家旅游局通报,其在2001年获得的国家4A级旅游景区资质也被取消。同时被处理的,还有其他366家4A级及以下景区。

国家旅游局官方公开的信息显示,从2015年十一黄金周之后,以5A级景区河北省秦皇岛市山海关景区被摘牌为起点的景区等级复核工作开展以来,到目前为止,国家旅游局采取警告、通报批评、降低或取消等级等四种方式,不同程度地处理了全国共391家景区。其中,3家5A级、65家4A级、52家3A级景区被取消之前授予的景区等级标牌。

摘牌,给景区带来哪些影响?他们又作出了哪些努力以重新获得市场认可?被摘牌后要经过多长时间、经历哪些程序,才能重新回到之前的等级队列中来?带着这些问题,记者采访了相关部门和专家。

被摘牌景区酝酿“复牌”

“难以形容当时的心情,南川区政府连夜召开会议,要求闭园整改。”提起去年8月3日得知摘牌消息时的情景,重庆神龙峡旅游开发有限公司综合办公室主任邱丽娟至今难以平静,她对记者说:“5A级标牌肯定是我们最重视的一块牌子,被摘牌时,正是景区最旺季,在那时候闭园意味着企业一年的投入几乎要全打水漂。但摘牌肯定是因为我们有做得不好的地方,我们完全服从国家旅游局的决定和区政府的安排。当天,我们就开始闭园整改,在区政府的领导下,制定了两期整改计划,共投入近3000万元,目前整改还没有完全收尾。”

“摘牌后,首先受到冲击的就是游客量,闭园期间,肯定没有游客。门票价格也从之前的100元降到80元一张。”邱丽娟说:“集中整改后,我们免费邀请游客和媒体来景区游览,检验我们的整改效果。哪儿有问题就改哪儿,然后再检验,再改。”

而更早被摘牌的山海关景区,则从景区管理体制上进行整改。山海关景区在2006年成为中国第一批66个5A级景区之一,在2015年10月8日被国家旅游局摘牌,成为国内第一个被摘牌的5A级景区,当时引起不小震动。在被摘牌后首次面对媒体时,山海关区委书记曹玉宝提到,山海关景区被取消5A资质,是因为管理上存在问题,而归根到底是体制问题,他说:“长年以来,景区的经营、管理、所有三权不分、政企不分。创新体制机制,实现国有景区三权分离,才是最终出路。”

“被摘牌后,感觉政府很重视,从景区里到景区外,都开始规范,现在山海关还在准备创建全国文明城市,整个城市面貌改变不小。”住在山海关景区附近的一位市民告诉记者。

2017年1月28日,国家旅游局规划财务司资源利用处副处长方言通过媒体表示,“实际上,摘牌景区在整改后获得了新的生命力。目前山海关景区已经通过河北省旅游委核查,并向国家旅游局提交申请,重新进入5A级景区的审查程序。”

邱丽娟也向记者透露,神龙峡景区也有重新申请5A级景区的工作计划,“目前,各级政府领导和企业上下都在积极整改,团结一致,全心投入,希望神龙峡能够通过整改,获得大家的认可,尤其是国家旅游局的认可,重新拿下5A牌子。”

如何“复牌”说法不一

按照国家旅游局官员的说法,山海关景区还创下另一个“第一”,即5A被摘牌后仅仅15个月,第一个重新进入5A级审查程序的景区。

问题是,被摘牌景区整改后可以直接申请原有等级的审查,依据是什么?

记者查阅旅游法发现,旅游法并没有涉及这个具体问题。经国家旅游局修订颁布的《旅游景区质量等级管理办法》(以下简称“《管理办法》”)第28条规定,被摘牌景区“1年内不得重新申请等级”,但1年后该“如何申请”,则没有明确规定。

而这个问题关系到120家已被摘牌和未来可能被摘牌的景区利益。尤其是,被摘牌的5A级景区到底需经过哪些程序、要多长时间才有机会恢复原有等级,更是说法不一。记者就此给国家旅游局发去采访函和采访提纲,但截至发稿,未收到回复。

记者梳理、归纳后发现,专家主要持两种不同观点。

一种观点认为,景区被取消5A资质后,一切就应从“零”开始。

据报道,2016年12月5日,国家旅游局对367家景区作出处理,报道同时指出,“对于被取消及降低等级的景区,整改完成后,必须按照有关程序重新申报创建相应等级的A级景区。”

对于何为“有关程序”,有媒体发表评论认为,目前只有《管理办法》规定的程序。根据《管理办法》第28条规定,自降低或取消等级之日起一年内不得重新申请等级;第12条第3款规定,5A级旅游景区从4A级旅游景区中产生。被公告为4A级三年以上的旅游景区可申报5A级旅游景区。

记者发现,《管理办法》没有区分景区是“首次申请5A”还是“被摘牌后重新申请5A”。如果一视同仁,“想要恢复5A级别,即使是最顺当的,至少也需要4年时间,而且需要许多程序。”知名评论员殷国安认为。他还指出,从字面理解,一个被摘牌的5A级景区,就连4A也不是,仅是个景区而已。既然如此,就不存在“恢复”的问题,而应该从头再来。

“《管理办法》是国家旅游局颁布的规范性文件,尽管法律级别不高,但如果是关于景区申请等级的话,就要受该文件约束。根据现行的《管理办法》,如果景区被摘牌了,整改合格后需要重新申请,但等级具体怎么申请,《管理办法》没有谈到,这确实是个问题。”北京第二外国语大学旅游管理学院教授韩玉灵向记者表示,“在没有新规实施的情况下,应该按照现行规定执行,即被摘牌的景区应该按照《管理办法》第12条第3款要求,被摘牌的5A级应该先成为4A级,然后经过3年时间,再申请5A级,应该有个建设的过程。”

另一种说法则认为,被摘牌5A景区只要整改合格,就可以“恢复”原来的级别。

中国旅游研究院学术委员会成员、南开大学旅游与服务学院学术委员会主任李天元教授认为,被摘牌的5A级景区,整改之后没必要从零开始,只要符合《旅游景区质量等级的划分与评定》(以下简称“《国标》”)相应标准,可以申请恢复5A。

“这方面确实还没有现成的文件,也没有先例,”李天元说,“但5A被摘牌后重新申请,和第一次申请5A,程序应该不一样。之前达到5A水平,因为管理工作失误,被摘掉了,只要整改后能达到5A标准,就可以恢复。而原来不是5A的一般景区,需要一步步走,必须经过一定的程序和时间,有4A的基础了才能申请5A,而不能直接申请5A。这从逻辑上讲没有问题。就像读5年级了,不合格退学,申请恢复学籍,不是从1年级重新读,要读也是再读一遍5年级。”

暨南大学管理学院旅游管理系教授傅云新也表示,《管理办法》没有规定恢复景区资质的时间。“我个人认为,在时间上,对被摘牌的景区可以灵活一点,前提是整改一定要达到相应国家标准。”他还告诉记者,目前景区评级工作的依据主要《管理办法》和《国标》。而《管理办法》中关于5A景区的监管内容,有一个立法过程:《管理办法》最早在1999年制定,2003年修改,此前,最高等级只有4A,2004年在《国标》中增加了5A,对一些内容作了修订,实施之后对《管理办法》作了细微调整,2012年修订总体上没有大的调整。因此,没有考虑到5A景区被摘牌后如何重新申请这些具体问题。”

傅云新进一步指出,规定之所以给首次申请5A的4A景区设置一个3年时限,是随着旅游管理实践开展和经验总结,逐渐把一些新的景区出现的问题和一些管理经验补充完善进入《管理办法》的结果,“希望有时间去考验景区,让景区在3年之中有一个执行《国标》的经验积累期,景区的经营管理和相应的评审也都需要一个时间,这样规定比较合理。”傅云新说。

相关规定需尽快明确

“5A牌子摘掉后怎么办?这需要有明确的后续配套制度。”北京联合大学旅游学院副院长张凌云对媒体表示。

殷国安也认为,如何重新申请等级应成为制度,不是靠权力来解读,要把文本写进《管理办法》。

记者查阅到,2016年3月1日国家旅游局发布了《关于规范性文件清理结果的公告》,《管理办法》被列在“保留并拟修改的规范性文件”行列中。

“也就是说,国家旅游局应该已经考虑到一些问题,认识到该文件存在的一些需要修改完善之处。据我所知,目前正在紧锣密鼓地修订中,很快就会公布。”韩玉灵说。

“在重新修改时,应该考虑到摘牌景区复位的问题。不管是从零开始,还是从某一级开始,《管理办法》应该表述得清清楚楚。比如说,降级是什么意思?是不是直接降为下一个等级?不需要经过申请程序了吗?如果5A降为4A,是不是可以直接挂牌为4A,不需要申请4A的程序了?摘牌又是什么意思?被摘牌的5A景区,如果想重新申请5A,是不是要重新来过呢?再比如,对景区通报批评,要限期整改,这个期是多长?这些都要明确。如果不明确,就会产生多种理解。”韩玉灵说。

傅云新认为,《管理办法》应该通过修订更加细化、具体化,相关评级标准和程序也应该更严格。“要严格规范重新评级景区的申报和评审工作,让景区清楚地认识到,A级标牌不是申报上了就可以任意消耗的,必须加强管理,维护标牌荣誉。对游客来说,如果提供的旅游资源没有达到相应等级,就会损害游客利益,如何细化是保证游客利益的需要。细化对其他景区也有利,能帮助景区对照提升自己。”

“一旦景区评上A级标牌,景区的知名度、各界的关注和投入、游客数量、门票价格以及景区职工收入等都会有提高,直接提升了景区品牌价值,对游客能提供的服务也会更多,所以评等级意义重大。作为行政管理方,还是要严格一些,这对景区和游客都好。”傅云新说。 

（原题为《景区被摘牌,如何“复牌”成难题》）