香江廿年⑳｜香港特区基本法20年实践：大浪淘沙，始见真金

【编者按】

香港回归20周年，“一国两制”在香港的实践已被证明是成功的。

澎湃新闻深入香港细部，触摸20年间香港各个领域的变化，有的很大，有的很小。无论大小，均值得记录。

澎湃新闻“香江廿年”系列报道于7月2日刊发完毕。完结篇聚焦香港特区的基石——《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。

1984年12月，中英两国政府在北京签署《中英联合声明》。根据中国政府声明的“第12条”，制定一部香港特别行政区基本法，成为香港回归过渡期内必须完成的一项最重要的工作。

这是中央对香港的承诺。对港基本方针政策仅仅体现在外交文件上，还远远不够，必须以国家法律形式固定下来。“当时香港人没想到要搞基本法，英国人也没有提到，是我们主动提出来的。”后来担任香港基本法起草委员会副秘书长的鲁平曾说。

“这个基本法很重要。世界历史上还没有这样一个法，这是一个新事物。”在基本法起草过程中，邓小平会见委员时这样表达对这部法律的重视和期待，“我们的‘一国两制’能不能够真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。”

中央与特区的关系，宪法与基本法的关系，基本法解释权的归属，特区立法权和司法管辖权的界定，乃至香港政制的发展……在长达4年8个月的立法过程中，大小难题一一破解。

站在内地委员的角度，基本法更多“是拿来束缚中央的，而不是束缚香港政府的”，“能给香港的权力都给了”；香港委员们也对最终诞生的基本法普遍表示满意，有委员说，从中不难感受到“中央对香港的高度信任”。

1990年4月，全国人大审议通过基本法。1997年7月1日，基本法在香港正式实施。香港特区首任律政司司长、现任全国人大常委会香港基本法委员会副主任梁爱诗用一句话形容基本法在香港20年的实践，“大浪淘沙，始见真金”。

“宜粗不宜细”

《中英联合声明》签署的次年，1985年7月，香港特别行政区基本法起草委员会成立，59位委员中，23位来自香港社会各界。起草工作初期，召开了110次座谈会，也在香港成立了更广泛代表的基本法咨询委员会，还开展了3次大规模全国性咨询。

时年35岁的谭耀宗是所有起草委员会委员中年纪最轻的，也是唯一来自劳工基层的代表。“当年进入基本法起草委员会的都是香港社会各界贤达，我作为联合工会副理事长入选，和他们相比缺乏社会经验，不懂法律怎么起草，加上当时普通话水平也不好，心里没底。”

作为香港劳工基层代表，谭耀宗一开始就在会上提出，港英政府没有考虑市民退休保障的问题，“对打工仔来讲，这是重大问题，希望基本法有所体现。”但很快有委员回应，同意问题重大，但基本法不能写得太细，因此只在基本法第三十六条做了原则性规定：劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。

事实上，“宜粗不宜细”是邓小平对基本法起草讲过的原则性意见之一。在基本法起草过程中，许多焦灼问题的解决，都印证了这一点。比如，宪法中“四个坚持”“人民民主专政”等内容，不适用于实行资本主义制度的香港，怎么解决？

香港资深大律师谭惠珠也是基本法起草委员会的一员，现任全国人大常委会香港基本法委员会委员。她向澎湃新闻记者回忆，当时基本法起草委员会中，有香港民主派人士认为，香港有了基本法，就不需要宪法。也有很多委员不同意，指出中国是个单一体制国家，某种程度讲，宪法是母法，基本法是子法，宪法在整个中国适用，当然也包括香港。

于是有委员建议把宪法拿出来，逐字逐句对照涂色，看里面哪一句话在香港适用、哪一句不适用，但很快发现行不通。最后谭惠珠提了个建议：不如不要去写宪法哪一条在香港适用，哪一条不适用，总体来说，宪法对香港肯定适用，但要解决香港的基本问题，就看基本法。

这个建议，最终形成了基本法第十一条：即香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。

22年后，回想那4年8个月的立法过程，谭耀宗告诉澎湃新闻记者，除了感到“时间过得很快，过程很公开，大家充分讨论，充分理解”，更大的感想是“发挥了集体的智慧”。

“像中央和香港特区的关系、政治体制这些问题都不容易弄，最后都基本解决了。没有人说中方在《中英联合声明》里的承诺没了，相反是更多了。”谭耀宗举例，《联合声明》里只写道“香港特区立法机关由选举产生”，但没说是地区直选还是普选，“这样的话全部按功能组别间接选举是不是也可以？”

行政长官产生方式也是如此，《联合声明》写的是“行政长官在当地通过选举或协商产生”。谭耀宗说，本来基本法也可以这样写，但委员们不满足，讨论决定应该再向前迈进一步，但是要按照香港情况，循序渐进一步步来，最后也写下了行政长官和立法会“双普选”的最终目标。

谭惠珠也谈到，起草过程中讨论最激烈的就是行政长官的产生方式。她说，曾有观点认为行政长官应该从立法机关产生，理由是立法机关代表民意，这种方式更加民主。但是，当时已确认香港是行政主导，不做政党政治，没有在野党、在朝党轮替制度，那怎么可以在没有政党的情况下提名出有分量有素质的候选人？

基本法第四十五条明确，行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

谭惠珠透露，有关普选的方案，刚开始提了40-50个，后来剩下5个，到方案最终确定，已经经过两年多的讨论。这个有广泛代表性的提名委员会，由来自各行各业的人组成，相当于一个社会缩影，目的是以一个最大公约数的形式提名几个人出来。

“中央不损害香港利益，也希望香港不损害国家利益”

回顾基本法的起草过程，谭惠珠坦言，某种程度上，中央对香港是“宠爱”的。比如驻军费的问题，是中央主动提出香港一分钱不用付，而在港英政府时期，香港需要承担70%的驻军费。

她同时感慨，基本法起草，当时可以想到的都写了，唯一没有想到的状况是香港“不愿自行立法”。

这是针对基本法第二十三条规定，香港特区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

谭惠珠说，回归前，香港在保护国家安全方面，也有一个普通法的刑事罪，叫叛国罪。这里的“叛国”是指对英女王的后裔、国家领土、国会侵犯等行为。回归后，叛国罪当然不适用，需要新的法律来填补。

“我说国家很大方，让我们自己立法。”谭惠珠认为，中央基于高度信任，让香港自己立法，也就是说必须由香港政府起草、立法会通过、行政长官同意。

“谁最懂如何保障国家安全，当然是中央政府。给特区自行立法，是为了照顾两地差异，尊重香港居民享有的权利和自由，而不是中央对香港的限制。”梁爱诗说。

邓小平对基本法起草原则的阐释，颇可作为“二十三条”的注脚。1987年4月16日，他会见基本法起草委员会全体委员时公开阐述，“中央的政策是不损害香港的利益，也希望香港不会出现损害国家利益的事情。”

不过，由于一些政治力量的反对，香港迄今未能实现“二十三条立法”。在谭惠珠看来，这是香港回归第一天就应该做的。现在没有立法，也是香港人没有危机感的表现，总认为危害国家安全的事情不会发生。

作为香港特区首任律政司司长，对于任上“二十三条立法”未能通过，梁爱诗深感遗憾。在她看来，其中有些偶然因素，比如撞上非典爆发，香港人心惶惶，原本相关草案有望通过，结果却遭一政党临时撤回支持而流产。

梁爱诗也曾公开在媒体上反思，政府不应急于在当届立法会休会前尽快通过，应将立法工作分阶段进行，“慢慢让人消化，成熟之后才通过。”

香港回归后，谭耀宗连任四届特区立法会议员，也是这一事件的亲历者。眼看“港独”势力出现，虽然认为“只是一小部分人，在香港搞独立没出路没条件”，谭耀宗还是坚称，“必须清楚反对他们。”他翻开香港特区基本法序言，“第一句话就开宗明义讲，香港是中国领土的一部分。要挑战这个，分裂国土，明显就是违反基本法。”

谭惠珠认为，香港应承担起责任，尽快实现“二十三条立法”。“法律是保护不准备犯法的人的。”她相信绝大多数香港人不会想颠覆国家、不想分裂国家，也不想窃取国家机密，只有别有用心的一些人才会这么做，应该有一个法律去保护国家安全和绝大多数香港人的稳定，遏制别有用心的人利用法律漏洞去做伤害香港的行为。

“香港高度自治”与“中央全面管治”不矛盾

在那次会见基本法起草委员会全体委员时，邓小平还说了几句话，“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点不管就万事大吉了”；“保持中央的某些权力，对香港有利无害”。这也为贯穿基本法起草的中央与特区的关系问题奠定了基调。

谭惠珠说，曾经有人认为，香港除了国防和外交，其他都是归自己管的，这就是高度自治。这个观点当然是错的。

她表示，所谓高度自治，是指中央授予香港的权力比一般自治程度要高，比如香港有自己的护照、自己的货币、税收是独立的，“比内地少数民族自治区或联邦制国家对一个省、一个州的权力都要高”。

“高度自治权不是法无禁止即可为。基本法授予的（权力）我们有，不授予（权力）的就没有。”谭惠珠透露，由于基本法是三十年前起草的，起草委员会也考虑到，有必要的情况下，未来需要再授予香港一些权力。

因此有了基本法第二十条的表述，即香港特区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。

这一点也在实践中得以体现，例如2006年10月，全国人大常委会决定，授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起，对该口岸所设港方口岸区依照香港特区法律实施管辖。

针对基本法解释权的归属问题，讨论也很激烈。基本法第一百五十八条明确，基本法的解释权属于全国人大常委会。

谭惠珠回忆，曾有人认为，香港实行的是普通法系，既然香港享有独立的司法权和终审权，法律解释权就应该放在终审庭。但另一个现实是，中国实行的是大陆法系，法律解释权在立法机关，即全国人大常委会。这就好比110v的电压对220v的电压，中间需要一个转换器。

后来起草委员会参照了欧盟的办法，比如普通法的鼻祖英国和大陆法的鼻祖意大利都签了罗马条约，打官司时就要去卢森堡欧盟的法庭拿一个解释权。这个解释对欧盟成员国是一致的。

谭惠珠说，同样的，基本法在全国的解释也应一致。香港的法院在案件终审时，涉及到中央与地方关系的条文，也应提请全国人大常委会做个解释。“这个讨论很激烈，当年前后谈了1年多。”

回归二十年以来，全国人大常委会一共释法5次，其中有1次是全国人大常委会主动提出，1次是香港的法院主动提请，另外3次都是香港特区政府提出。

对此，曾有人认为，提请释法的应该是法院而非政府。但谭惠珠指出，执行基本法的第一责任人是特区行政长官，行政长官当然可以提请释法。

“有些人老是抓住‘原来制度不变’，就像《基本法》第八条写的，除同本法相抵触者外的原有法律予以保留，关键是要接受基本法这个新事物。”梁爱诗说，基本法规定，香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，行政长官需要中央委任，选举办法需通过人大常委会批准等，都说明“中央有一个角色”。

“1997年7月1日，香港实施基本法是新的起点，和原来的法律制度要磨合起来。如果只是把原来的法律制度保护起来，排斥新的事物，就没有落实好‘一国两制’。”梁爱诗说。

2006年起，梁爱诗担任全国人大常委会香港基本法委员会副主任。该委员会成立于1997年7月，职责是就香港特区立法、特区适用全国性法律的增减以及对基本法的解释和修改提供研究意见。

“人大释法是宪制权力。”梁爱诗认为，中国这么大，每个地方情况不同，会有不同理解，怎样解释法律，只有立法者最明白立法的原意和初衷。“3种提请释法的方式都是有效的，人大释法也是为了香港好，解决香港出现的问题。”

针对“港独”议员的人大第五次释法，梁爱诗也投了赞成票，“这是中央表明震慑港独的立场，是有必要的。”