托卡耶夫的国情咨文、纳扎尔巴耶夫的遗产与历史的钟摆

3月16日，哈萨克斯坦总统托卡耶夫在议会全体会议发表国情咨文，在对“一月骚乱”进行定性的同时提出了全面的政治改革方案，受到关注。尤其值得注意的是，托卡耶夫此次明确表示，要削弱总统权力，使国家从超级总统制转向“强有力的总统+有影响力的议会+负责任的政府”，并开列出总统不出任党魁、扩大议会下院权限、设立宪法法院等诸多具体措施。

如果哈未来政治模式确按托卡耶夫设想的路径发展，由现在的超级总统制向拥有强大议会的总统制共和国过渡，这份国情咨文无异于托卡耶夫的一份政治宣言和改革纲领。

当地时间2022年1月11日，哈萨克斯坦，骚乱发生后的阿拉木图。本文图片 人民视觉

一、“一月骚乱”、特权者与改革

托卡耶夫此次国情咨文以“一月骚乱”破题，他就民众关心的问题谈了四点：

——公布真相。针对社会上流传的各类谣言和猜想，哈议会3月15日举行了特别听证会，执法机构提交了关于“一月骚乱”调查结果的完整报告。“我们必须说实话——这是我（托卡耶夫，下同）的原则立场”，“我们必须尽一切努力让人们了解事情起因”。

——宽严相济。一方面，约有两千人因参与“一月骚乱”被拘捕，“我指示总检察院确定他们的罪行程度，若情节不严重，减轻处罚”，许多人因此被释放。另一方面，犯下严重罪行者将承担全部法律责任，“我宣布决不宽贷”，否则就是“纵容煽动者、挑衅者、民粹主义者”。

——存在失误。执法人员对因“一月骚乱”而被拘留的相关人员使用了“被禁止的审讯方式甚至酷刑”，托卡耶夫对此进行了“反省”。“我们承认这一事实”，“中世纪的这种野蛮行为与任何进步社会的原则背道而驰”。

——自力更生。托卡耶夫首先指出，被迫向集体安全条约组织寻求帮助，“维和部队的重要作用不容忽视”，同时强调“维和部队在我国没有进行军事行动，只是保卫战略设施”，“最后还是依靠我们自己的军事力量击退了敌人”。

托卡耶夫开篇即谈“一月骚乱”，缘于这确为关系哈国家稳定与发展的重大事件，更重要的是将此事纳入“改革叙事”，以此说明改革的必要性。

托卡耶夫指出，“一月骚乱”是一场旨在推翻最高领导层的精心策划的行动，“阴谋者毫不犹豫地利用了受过专业训练的武装分子”，“在我们最大的城市阿拉木图造成严重破坏，制造恐惧”，破坏国家局势稳定。为什么要这样做呢？

托卡耶夫解释说：“近年来，哈萨克斯坦走上了彻底的现代化改革道路。各个领域都开始了大规模的变革。而一些有特权的人并不喜欢这些改革。他们希望继续他们多年的非法活动。此外，他们渴望获得权力。阴谋者从官员中组成了一个由专业雇佣军、武装土匪和叛徒组成的地下团体。我们国家的内外敌人联合起来夺取政权。他们将和平抗议引向破坏性活动，利用人民达成自己犯罪的目的。”“那些习惯于指望灰色幕后计划的人，对失去特权和收入来源感到恐慌。他们决定立即采取行动，以破坏我们国家的主权基础。”

将“一月骚乱”定性为“抵抗改革者的图谋”，这与咨文中接下来推动的政治改革措施衔接起来，形成了一个完整的“政治改革”叙事，增强了必须推动改革的说服力。

哈萨克斯坦总统托卡耶夫

二、超级总统制何去何从？

除了与“一月骚乱”相关的内容，国情咨文的剩余篇幅全部在谈改革方向与举措，共分十项内容，包括：削弱总统权力、重组代议制政府、完善选举制度、扩大政党发展体系的机遇、选举进程的现代化、加强人权机构、提高媒体竞争力和加强民间社会机构的作用、完善国家行政区划、地方自治分权、反危机措施等。

这十项举措大概呈三个特点：

趋势分权化，从超级总统制转为“强有力的总统、有影响力的议会、负责任的政府”。一方面，削弱总统权力，包括立法规定总统在任期内停止在政治党派中的党籍、禁止总统近亲担任政治公职和在准公共部门担任高级职务写入宪法、废除国家元首罢免州长和直辖市市长的权力、减少总统推荐参议院议员名额；另一方面，增强议会权力，如减少参议院的总统指定议员名额以加强议会对总统的独立性、增设地方议会主席以加强地方议会主体性和独立性、加强议会对国家预算执行的监管、加强议会对地方行政长官产生的影响力等。

内容系统化，改革触及了总统、政府、议会、政党、媒体、民间社会机构等方面，涵盖了三权分配、党政关系、央地关系、政府-社会关系。

措施具体化。例如，总统提名的参议院议员名额从15名减至10名；取消哈萨克斯坦民族和睦大会在马吉利斯（议会下院）的配额，该配额转移到参议院（上院），并由原先的9名减少到5名；简化政党登记注册手续，注册的人数门槛应降低四倍，从2万人降至5000人；组建政党所需最低倡议团体数量减少近三分之一，从1000人减至700人；成立阿拜州；重设乌雷套州；将阿拉木图州拆分为杰特苏州和阿拉木图州两个州；减少州长和直辖市市长办公室人员，副州长不超过三名，特殊情况下四名；等等。

纳扎尔巴耶夫

三、纳扎巴尔巴耶夫有什么遗产？

托卡耶夫在咨文中强调了改革的决心，“在‘悲惨一月’之后，许多人认为国家会出现倒退——政府将开始‘拧紧螺丝’，放慢现代化步伐。但我们不会偏离既定的道路，相反，我们将加速各个领域的系统性变革”。

的确，从超级总统制转为“强有力的总统、有影响力的议会、负责任的政府”的这一分权改革，实际上是对首任总统纳扎尔巴耶夫早先提出的改革方案的萧规曹随。2017年1月25日，纳扎尔巴耶夫曾在《致哈萨克斯坦公民呼吁书》中提出了政治体制“现代化”这一概念，托卡耶夫此次国情咨文也还是以“现代化”这一概念来总括和引领所有改革举措。

纳扎尔巴耶夫在《呼吁书》中指出，一方面，哈萨克斯坦过去的道路是正确的，符合历史实际。“在克服国家建设所遇到的巨大困难的过程中，我们需要一个强有力的总统权力”，这保障了哈萨克斯坦独立以来各项改革的推进和社会经济的稳定发展，独立以来取得的成就就是明证；另一方面，现实已发生变化，必须根据实际变化对现有政治体制进行改革，考虑到国家利益、时代要求和子孙后代的前途，改革计划“主要目的是重新分配总统、政府和议会权力”。

这一关于削弱总统权力的逻辑和话语，被照搬到了托卡耶夫的此次国情咨文中。托卡耶夫也是一方面指出，哈萨克斯坦现已形成了一种超级总统制模式，这在国家发展的初期是完全可行的；同时又强调，“我们不能原地踏步——社会在变，国家在变。我们的政治制度必须不断适应新的现实”，“削弱强大的总统权力将是确保国家政治现代化不可逆转的重要因素”。这种“互文性”显示，托卡耶夫的这篇国情咨文是纳扎尔巴耶夫《呼吁书》的延续和细化。

而且，托卡耶夫在国情咨文的开篇首先肯定了纳扎尔巴耶夫的成就和地位：“去年，哈萨克斯坦迎来了一个重要的里程碑——独立30周年”，“在首任总统努尔苏丹·阿比舍维奇·纳扎尔巴耶夫的领导下，我们走过了漫长的道路，取得了巨大的成功”。由此也印证了笔者此前的一个判断，在“一月骚乱”中，对立的双方恐怕不是托与纳，而是托与纳的亲属或“近臣”、“家将”。困扰哈萨克斯坦执政者（当初是纳扎尔巴耶夫，如今是托卡耶夫）的并不是反对派，哈不存在拥有与现政权对抗级影响力的反对派。但哈执政精英阶层因个人权力追求、地域、部族、经济利益等因素形成了不同的政治派别，他们之间的隔阂与对抗，却是影响哈萨克斯坦稳定的重要隐患。英明和老辣如纳扎尔巴耶夫仍未能完全处理好，托卡耶夫所面临的压力可想而知。

因此，托卡耶夫推动眼下这一旨在分权的改革，除了继承纳扎尔巴耶夫的未竟事业外，也有现实考虑。在当选总统之前，托卡耶夫一直没有自己的派系，尽管现已获得了执政党党魁、安全会议主席等权力，并在强力部门安排了总统办公厅的自己人，但其从2019年6月当选总统至今尚未满3年，且一直在纳扎尔巴耶夫划下的框架内开展政治实践，故还未完全形成与其现有权力相匹配的权势。在这种情况下，托卡耶夫对分权的态度在某种程度上属于“不得不”支持。当然，随着纳时代的逐渐远去，未来肯定会形成一个以托卡耶夫为核心的精英派别或者集团，否则包括人身安全在内的诸多现实利益将难获保障。

四、三方博弈与“狡黠的退却”

从政治思想谱系来看，托卡耶夫此番推动的改革可归于新自由主义：削弱总统权力、重建代议制、发展政党政治，以实现政治上的民主化；扩大地方自治、提升媒体作用、发展人权机构、加强民间社会组织，以实现治理上的社会化。但问题在于，政治上的民主化、治理的社会化，要以经济的自由化为重要条件，否则民主化、社会化都只是为经济特权阶层、寡头、财团谋取政治经济利益提供了更便利的条件。

新自由主义方案在诸多国家折戟沉沙，就是因为不顾具体条件而“水土不服”。哈萨克斯坦目前在一定程度上仍主要是寡头经济，这意味着在经济领域的改革比政治领域更难，阻力更大，这似乎也是为何托卡耶夫此次国情咨文对经济改革着墨较少。而实际上亟需推动改革的恰恰是经济领域，正如托卡耶夫在国情咨文中“无意间”指出的，“一月骚乱”是国家发展“停滞的结果”。

“停滞”是缘于当前的超级总统制吗？且不说学理上关于经济发展与政治体制间关系的讨论尚莫衷一是，从经验案例来看，与哈萨克斯坦同样处于转型中的乌克兰、吉尔吉斯斯坦可谓实现了代议制“民主”的典范，但似乎并未能解决国家发展的问题。换言之，这种改革的出发点是否为促进国家发展，实际是存疑的。

而这番分权改革，也并非如托卡耶夫所说的“对我而言，国家的长远利益要高于个人的权力和影响力”。在超级总统制下，纳扎巴耶夫、托卡耶夫的权力合法性主要来自于治理绩效、部分来自选举的程序正义，即主要取决于其能否维护国家独立、实现国家发展、提高民众生活水平。在“民主化”的“强有力总统+有影响力议会+负责任政府”模式下，总统、议会、政府各司其职，托卡耶夫的权力合法性则变为部分来自选举的程序正义、部分来自治理绩效；其绩效部分主要涉及的是维护国家独立等高阶政治层面，经济发展、民众生活提高等部分则更多归于政府。就当前的哈萨克斯坦经济发展形势以及要求民主化改革的强大社会情绪、民意诉求而言，后者对托卡耶夫而言无疑是更稳妥的选择。

托卡耶夫这篇改革咨文获得了民众的积极响应和认可，且目前尚未发现其他政治派别予以批评。如果将托卡耶夫、其他派别的政治精英、民众看作一个三方博弈，这场分权式的新自由主义改革，托卡耶夫并非受益最大，但保证了其他派别的政治精英、民众都受益（最起码是认为自己受益）。如果托卡耶夫选择扩大总统权力，他是受益最大的，但将为此付出目前他尚不足以承担的成本（如前文所述“无相应权势”），因为这意味着其他派别政治精英、民众都没有受益（最起码是自认为未受益）。

但无论俄罗斯、乌克兰、吉尔吉斯斯坦，还是哈萨克斯坦1990年代的历史，这些国家的分权实践最终都极易演变为不同利益群体间的扯皮与撕扯，反而降低了整个国家系统的运行效率。就此而言，托卡耶夫的此番改革选择除自身力量与形势使然外，作为一名政治家，似乎又带有某种政客的“狡黠的退却”技巧成分。

五、历史的钟摆在“集中”与“分散”间摆动？

托卡耶夫指出，要坚决维护国家主权和领土完整，主权独立自主是哈萨克斯坦最宝贵的财富，“我们必须保持我们的独立性，增进国民认同，并专注于国家的转型。这是我们对子孙后代的神圣职责”。但如果按照他此番提出的央地改革方案，随着地方自治的扩大，中央对地方的控制将减弱，或将危及哈萨克斯坦的国家统一。届时，能否“独立自主”，似乎就要打个问号了。俄罗斯1990年代扩大了地方自治，副作用随之出现，地方与中央离心离德，甚至出现了地区分离倾向。普京上台后推进改革，重新加强了对地方行政长官任免的控制，才逐渐消除了这种尾大不掉和国家分裂的隐患。

从纵向历史地看，独立30年来，哈萨克斯坦从独立之初的权力分散到权力集中，如今又从集中回到分散；从横向比较来看，俄罗斯、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等欧亚地区转型国家的政治权力都曾发生过从分散到集中或从集中到分散的摇摆。

既有历史印鉴又有现实案例，托卡耶夫不无担忧地指出，混乱的政治改革可能导致国家的衰退，对其主权和完整造成严重后果。在古代和近代世界历史上都有很多这样的例子，当个别国家失去了很大一部分领土，就会陷入混乱和无政府状态的深渊。

面对未卜的改革前途，托卡耶夫感叹：“在这条道路上，我们首先需要团结、冷静的头脑和耐心、智慧和毅力。”的确如此，凡事想的时候是一回事，做起来则又是另外一回事。这种历史现象常被总结为：有预期之行动产生了未预料之后果。

托卡耶夫透露，一些专家和政府官员建议他“不要着急，将这些计划推迟到更好的时机”，托卡耶夫反驳说改革迫在眉睫，因为“当前的体系已不能有效运行”。或许，托卡耶夫的改革会给哈萨克斯坦带来新的繁荣，为欧亚地区国家探索出转型新模式？或许，新自由主义改革带来的无效率和混乱，会令哈萨克斯坦民众呼唤新的纳扎尔巴耶夫出现？但愿历史的钟摆能正常摆动，不要出现乌克兰的中亚版本。

（作者系复旦大学发展研究院博士后）