中国试验田④｜桦南县土地经营权入股试点：破局保底租赁

【编者按】

抓好试点对改革全局意义重大。

5月23日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上如此强调。

6月13日起，澎湃新闻推出“中国试验田”专栏报道，就十八大以来的部分改革试点进行调研与分析，以展现各方对改革实现路径和实现形式的探索之路。

今天刊发的文章探讨的是黑龙江省桦南县在探索农村土地制度改革中作出的尝试与经验。

春风唤绿的每年五月，对于黑龙江省佳木斯市桦南县辖区内的大部分农民来说，都是最忙碌的时分。给土地打浆后，没歇上几天，他们又要开始插秧了。

桦南县地处黑龙江省东北部，位于松花江下游南岸，长白山余脉完达山麓，是三江平原紧紧环抱的一片黑土地，也是世界上仅有的三大黑土带之一，有“五山半水四分田，半分道路和庄园”之称。

2015年初，农业部决定在全国7个地区开展土地经营权入股合作社和龙头企业，发展农业产业化经营试点。黑龙江省桦南县是7个试点地区之一。

所谓土地经营权入股，是指农民将土地的经营权量化为股权，入股合作社或者组成股份公司等，从事农业生产经营。

这是自2014年中央定调农地制度改革，提出“三权分置”后的一项全新尝试。

2014年9月底，中央全面深化改革领导小组第五次会议召开，会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》多个政策文件。会议提出，农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。

“三权分置”被研究“三农”问题的专家学者解读为“既不触动集体所有制内核，又使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升”的国家政策。

搞活经营权，允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营，成为题中之义。随后，开展土地经营权入股发展农业产业化经营，被提上日程，并很快确定了土地经营权入股的试点地区和内容。

这次自上而下推开的土地经营权入股发展农业产业化经营试点，旨在有力带动分散农户的土地经营权向专业合作社、农业企业流转，以期实现农业适度规模化经营，也把农民解放出来从事第三产业，增加农民财产性收入。

到2017年6月，土地经营权入股发展农业产业化经营试点相关工作将全部完成，进入总结阶段。

试点的成效和经验如何？试点的模式能否在短期内被复制推广？试点中存在的问题又有哪些？

带着这些备受关注的焦点问题，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者于近日走访了作为试点县之一的黑龙江省桦南县，力图呈现这个东北小县城在探索农村土地制度改革中作出的尝试与经验。

谁来种地

让桦南县明义乡永昌村的不少村民想不到的是，有一天，“谁来种地”会成为一个值得思考和讨论的问题。

永昌村位于桦南县县城以北约9公里处，201国道从永昌村西侧穿过，与县乡村公路纵横交叉。永昌村是桦南县朝鲜族居住集中的少数民族村。不过，早在十多年前，全村80%以上的村民就选择外出打工。

永昌村全村的耕地面积为4250亩，全部是水田。在2009年之前，这些土地被分散外包出去，还未集中到更有能力集中规划的生产者手中，形成农业规模化经营。也正是在那一年，“谁来种地”的问题，在永昌村掀起一场不小的讨论。

“永昌村的土地情况很适合搞集中规划治理，完全可以实现由低产田变成高产田。”桦南鸿源水稻专业合作社相关负责人邓钰富对澎湃新闻说。

2008年5月，桦南县知名企业孙斌鸿源农业开发集团组建了桦南鸿源水稻专业合作社。2009年，经与永昌村村民代表多次召开会议协商，桦南鸿源水稻专业合作社把永昌村全村分散外包的4250亩土地集中起来统一流转到合作社名下。

某种意义上说，永昌村的耕地实现整村流转，是互利双赢的。据邓钰富透露，对永昌村村民而言，在2009年流转之前，他们将一公顷（15亩）土地分散流转出去，拿到的流转承包费是4000元，而2009年流转给桦南鸿源水稻专业合作社后，每公顷土地的流转承包费涨到5300元。

另一方面，对桦南鸿源水稻专业合作社来说，能够把土地集中起来，做好承包地的农田基本建设，实现适度的规模化经营，也是好事。

2014年，对永昌村村民和桦南鸿源水稻专业合作社而言，又是一个关键年。他们率先进行了“带地入社”“农民变股民”的农村土地制度改革尝试。

据《佳木斯日报》2014年11月报道，佳木斯桦南县创新农业经营主体“多点开花”，其中孙斌鸿源农业开发集团进行了“民企联利、多方共赢”的尝试，“通过引导农民带地入社、种植业一次分红、加工业二次分红，从而使加工企业、合作社、入社农民多方受益。”

上述报道提及，桦南鸿源水稻种植专业合作社吸引明义乡永昌村187户农民4250亩土地入股，设定保底金为每公顷8300元（比2009年涨了3000元），秋后种植获得的利润按股分红。另外，孙斌鸿源农业开发集团采用“企业+合作社+农户”的模式，将集团下属的加工企业与合作社建立了利益共同体。将合作社经营的土地作为生产基地，提供统一品种和肥料，进行标准化生产。企业将加工销售获得收益的20%返还，入社农民进行二次分红。

这是一次大胆的尝试。这次尝试让桦南鸿源水稻种植专业合作社在探索土地经营权入股合作社和龙头企业，发展农业产业化经营之路上，成为先行者。

“土地”入股

2015年3月20日，农业部发布《关于组织申报土地经营权入股发展农业产业化经营试点方案》的通知。按照中央要求，农业部决定在部分具备条件的县（市、区）开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。试点工作由省级农业产业化主管部门牵头负责，会同农村改革试验区工作主管部门，组织各试点县（市、区）的农业部门具体实施。

农业部的这份方案显示，试点范围包括4个省（市）自选的县级行政区和3个农村改革试验区。黑龙江省佳木斯市桦南县被列为7个试点县（区）之一，开展土地经营权入股发展农业产业化经营。

由于此前已进行了积极的实践探索，桦南鸿源水稻种植专业合作社被选为试点合作社，继续深入探索土地经营权入股的模式和利益联结机制。

邓钰富向澎湃新闻讲述了两年来试点工作取得的进展。桦南鸿源水稻专业合作社现有社员237名，合作社水田面积15000多亩，集中示范服务基地面积4250亩。

2015年，桦南鸿源水稻专业合作社采取“保底+分红”的利益分配模式，吸引了永昌村37户农民，以约760亩土地经营权入股到合作社，开展了社员与合作社以股份合作形式来发展农业产业化经营。土地经营权入股面积占入社总土地面积的5%左右。

每亩地保底金为不到620元，保底金总额约46万元。一次分红为粮食销售的收益，总计5.06万元，二次分红是粮食加工收益，总计1.52万元，合计超过53万元。

到2016年，入股到桦南鸿源水稻专业合作社的农户增加到43户，入股面积达到887亩。去年末发放的保底金超过70万元。

“你看，和2009年那时候比，土地流转承包的费用就翻了一倍，原来农民把一公顷土地流转给我们合作社经营，承包费是5300元，现在涨到12000元，也就是说，参与土地经营权入股的农民一年不用种地，就能有一笔保底的收入，还不算后面的两次分红。更主要的是，也不耽误他们外出打工挣钱。”邓钰富说。

农民的担心

不过，虽然这听上去是一笔稳赚不赔的“生意”。但从桦南县的试点情况看，当地农民主动将土地经营权入股发展农业产业化经营的意愿仍不够高。

按邓钰富2014年的预想，通过两三年的探索实践，目前应该有至少10000亩土地经营权入股到桦南鸿源水稻专业合作社。“推进速度比预期还是慢不少，这跟东北农民拿地当‘命根子’的思想意识有很大关系，另外一二三产业融合度也有待提高，农民单靠种地增收空间又十分有限，这些原因造成农民以土地经营权入股发展农业产业化经营的积极性不是很高。”邓钰富感慨到。

在邓钰富看来，中央多次发文强调，搞土地经营权入股，要按照依法自愿有偿原则，这是对的，不过实际中要等更多的农民有土地经营权入股的自愿，还需要一段不算短的时间。邓钰富对澎湃新闻感慨，东北农民分到的土地和南方比，面积相对大不少，这导致在他们的观念里，会认为单纯种地也可以养活自己，哪怕自己不想种，也可以包给亲戚朋友帮忙种，那种“规模化经营可以增加财产性收入”的意识还欠缺。

澎湃新闻在桦南县下辖多个乡走访也了解到，不少农民的观念还是相对保守，他们会有一种隐隐的担心：交出土地经营权，将土地经营权入股发展农业产业化经营，一旦经营不善，他们会不会有失地的风险，最基本的利益如何保障。

家住桦南县明义乡清茶村的村民李和田（化名）非常明确地对澎湃新闻说，他把土地经营权入股的前提一定是保证他不失去土地的承包权，“土地流转承包出去的那笔钱要先收回来才行”，否则就宁可继续自己种地，因为和每年可能增收数千元相比，自己种地让李和田觉得“最保靠”。

土地流转承包收入的结算时间和利益保障程度，也是桦南县当地农民搞土地经营权入股积极性不高两大原因。

土地流转承包的收入，对农民来说，是非常重要的一笔收入。“为什么很多农民自己不种地，但也不轻易把土地经营权入股，他们就把土地流转给个人，或者小的合作社，因为能马上兑现，就是说农民流转每亩地大概是600元到700元的承包费，开春就可以拿到钱。但是入股的话，要等到秋天或年底再给这个承包费，也就是保底收入还有分红，农民就没法马上拿到这个钱。”桦南县梨树乡冯唐水稻种植专业合作社的负责人郝占臣这样向澎湃新闻分析当地农民搞土地经营权入股积极性不高的原因。

另一个入股积极性不高的原因，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥分析认为是，土地经营权入股对农民来说没有土地租赁或者自己种利益保障性更好。“从农民眼见为实的观念中，土地经营权入股的利益保障并不高。利益保障简单来讲，入股之后，赚得到钱的时候，农民不一定看得到，赚不到钱的时候就更看不到了，因为入股之后存在风险共担问题。农民得不到保障，或者保障性并不是很完美的话，农民会担心能不能分到钱。”李国祥对澎湃新闻说。

要让更多农民更直观地看到利益保障，意识到土地经营权入股能提高家庭收入的话，李国祥觉得，对吸收土地经营权入股的合作社和企业要求也相对更高。“管理水平一定要上来，如果还像原来一样小户生产，规模经营的优势体现不出来，或者不能实现产业链增值，那对农民的吸引力肯定不够。”

公司模式

桦南县梨树乡大胜村村民庄武波去年选择将自己手里的120亩土地经营权入股到一家公司，正是因为他看好这家公司的发展潜力，“我觉得公司的管理挺规范，也信任负责人的能力，短期看，可能每年增收4000元左右，以后打造出有机大米，食品附加值上来了，收入还能提高。”

庄武波将土地经营权入股的公司名叫桦南圣杰农业发展有限公司。2016年，桦南圣杰农业发展有限公司被确定为“全国土地经营权入股发展农业产业化经营”试点，创新采取了土地经营权入股有限责任公司的入股模式。

澎湃新闻了解到，“土地经营权入股有限责任公司”是土地经营权入股发展农业产业化经营的另一种方式。

《经济参考报》今年5月2日报道，据农业部有关负责人介绍，目前土地入股发展产业化经营主要方式有三种，分别是土地入股农民合作社、土地入股公司以及土地入股合作社再入股公司。

按照农业部对桦南试点县的要求，以及桦南圣杰农业发展有限公司土地经营权入股的实情，进一步创设完善农民土地经营权入股模式、利润分配机制、风险防范措施等关键性的难题，2017年3月，由桦南圣杰农业发展有限公司和15户农户的土地经营权按原投资比例，共同成立了桦南圣田农业科技发展有限公司。

桦南圣田农业科技发展有限公司生产基地位于桦南县梨树乡大胜村东面，距村只有750米，注册资金1960万元。

该公司负责人吕塞峰对澎湃新闻透露，共有15户农民以1200亩土地经营权入股到公司，以二轮土地承包期剩余期限为基础，经过合理议价后确定为农民认缴的出资额，并将出资额折算成农户入股股本。

具体的入股模式为：每公顷土地作价人民币1.09万元/年，11年作价人民币11.99万元，总计人民币960万元作为股本金，所占共同投资比例为49%。桦南圣杰农业发展有限公司投资人按知识产权、现金、营销平台等与土地经营权无关的投入计为股本金，公司投入资金1000万元，所占共同投资的51%。

以庄武波为例，他们一家三口人，自有土地约20亩，又从其他村民处承包了100亩，承包期到2027年12月31日结束。

庄武波以120亩土地的经营权入股到桦南圣杰农业发展有限公司， 120亩地按人民币96万元计算记入股份。

公司的利润分配方案也很清晰。年末公司将全年总收入减去各种成本和上缴税金剩下的为公司税后的总利润。预留税后利润的10%作为土地治理、购置农机具、扩大再生产的专项资金，以及预留税后利润的10%作为风险基金，用于作为入股风险专用基金。其余总利润的80%作为经营效益为股东按股分红。

“2016年的收益情况不错，土地经营权股东每股净收益超过2万元，比往年增收超过1万元。”创业者吕塞峰说。按照他的展望，随着公司的发展壮大，有机食品附加值的提升，入股的农民将获得更多的收益。

庄武波向澎湃新闻透露，他将120亩土地的经营权入股到公司后，又包下一块地（约75亩），按照公司的管理经营模式耕种，“这样的话，农机具和化肥不用自己买了，也不用种之前那么多地，省事儿不少。按上次的保底加分红收入，我们家一年大概增收了4000元左右。”

虽然庄武波很好看公司的长远发展，也将土地经营权入股到公司发展农业产业化经营，但在他看来，保证自己不失地仍是将土地经营权入股的最大前提。

桦南圣田农业科技发展有限公司章程有一条明确的规定：“企业在破产、清算时，农民入股的土地不计入偿还债务环节。”对庄武波而言，这条规定就是一颗“定心丸”。

下一步破局

澎湃新闻近日从桦南县农业局相关负责人处了解到，目前该局正在紧锣密鼓地汇总整理试点相关工作，将于近期形成总结方案向上汇报。

虽然上述桦南县农业局相关负责人表示，目前无法就桦南县的试点成效作出详尽的说明，但从澎湃新闻多方走访了解到的情况看，推进土地经营权入股发展农业产业化经营，被认为是势在必行的一条路。

桦南县的试点探索显示，土地经营权入股打破了土地零散的格局，把优良的土地集中起来，实施土地综合治理，为农业机械化、现代化生产奠定了坚实的基础。同时，土地经营权入股又在有力保障农民的土地承包权利益基础上，把农民解放出来从事第三产业，调整了农业经济结构，还增加了农民财产性收入。

不过，正像上述《经济参考报》报道指出的那样，“农村土地经营权入股发展农业产业化经营，远比单纯的土地经营权流转复杂。即将进入总结阶段的这一轮试点，同样暴露出很多需要注意的问题，未来要及时对此开展风险控制的政策制度设计。”

尤其是让农民把土地经营权入股到一家公司，还涉及到信任问题。吕塞峰的桦南圣田农业科技发展有限公司能成功吸收15户农户的土地经营权入股，也有一定的先决条件。

吕塞峰是桦南县梨树乡大胜村走出的年轻企业家，在北京打拼十多年后回乡创业。即便这样，吕塞峰也说，在一开始吸引父老乡亲将土地经营权入股到公司，也着实费了一番口舌，“把我爷爷辈的关系都用上了”。

李国祥也对澎湃新闻表示，搞这种股份合作制，人才是一个重要因素，“这个地方有个能人，搞成功了；换一个人，可能就搞不成。这里包括信任问题、管理和经营的能力问题。”

从这个角度说，土地经营权入股公司在实践中并不容易达成，所以一般情况是土地经营权先入股到合作社，再入股公司。

此外，邓钰富和吕塞峰都认为，如果土地经营权入股发展农业产业化经营试点的模式被复制推广，那么对土地经营权内涵的界定必须尽快明确。土地经营权各方的权利、义务、取得、变更和取消等，都需要在相关法律条文中加以明确。

“土地经营权是一个派生的权利，家庭承包到2027年结束，还有十年时间，先不说到期之后怎么办，就是现在，如果我拿土地经营权去入股，明年或者后面几年入股，入股的时间越来越短，怎么去衡量一股的价值？这个在实践中很难操作。”三农问题专家李昌平对澎湃新闻表达了他对目前土地经营权入股发展农业产业化经营试点的看法。

李昌平认为，实际上目前谈的土地经营权入股，相当程度上就是“保底租赁”，经营权还有很多问题是不确定的，“这种情况下，怎么谈入股？”

尽快在法律层面明确土地经营权的内涵，及各方权利关系，成为题中义。

李国祥研究员对澎湃新闻表示，现在需要国家在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。“政府后期应配套出台相关法律法规，把土地经营权单独分离出来立法，明确经营权和所有权、承包权的关系与区别，进一步规范土地经营权流转的市场环境。”

“像土地经营权入股公司，涉及方方面面的问题，土地经营权与公司资产的比价问题，然后，还有风险分担的问题。”吕塞峰对澎湃新闻说。

邓钰富也对澎湃新闻提到，将来建立健全风险防范机制是不可回避的，“现在入股公司和合作社，都要以保障农民不失地为前提，像我们合作社，农民流转给我们的每公顷每年的土地承包费12000元，是必须支付给农民的保底收益，但如果合作社经营出现问题，尤其是以后土地经营权入股规模扩大的话，合作社的风险也需要防范，比如是不是考虑设立入股保险，引进风险保障金等救济机制？”

针对试点中发现的问题，桦南县相关部门也在制定相应的风险防范措施。桦南圣田农业科技发展有限公司试点尝试的风险计提机制，极有可能被写进桦南县土地经营权入股发展农业产业化经营试点的工作汇报中。

另外，二轮承包期结束后，土地经营权入股是否会受到影响，又该如何解决，还需要更深入的研究。

邓钰富坦言，目前试点工作并未过多涉及这一问题，“土地经营权入股到合作社和企业的，都是到二轮承包期结束，这样比较统一，否则公司章程和相关规定一两年一改也不现实。”

在李国祥研究员看来，土地经营权入股公司发展农业产业化经营，受二轮承包期到期的影响不会很大。“生产经营组织形式和土地承包制度可以独立运行，虽然有影响，但关联性不是很大，不像租赁经营，不承包了或者承包到期就必须调整。股份经营是在股份上的变化，在实体经营上受到的影响是最小的。所以股份经营搞成功了，对于将来的土地承包制度改革能减小不少阻力。”李国祥认为，现在的问题是怎么样能搞好，如何完善各项措施，加快推进，是一个主导方向。

桦南县农业局相关负责人对澎湃新闻谨慎表示，会如实反映试点的积极成效和发现的问题，以及试点单位提出的可行性建议，为中央下一步完善“三权分置”制度，深入推进土地改革提供可靠的依据。