美国公交考评：发展轨道+BRT，不能忽略常规公交

2016年的1月，在美国华盛顿举行的一年一度的交通界的盛会TRB上，我认识了明尼苏达大学的副教授范颖玲。那时我刚刚完成了一个针对公交系统的多指标评价体系模型的构建与测试工作，而范颖玲团队刚刚完成了美国NTM（National Transit Map美国公交地图）项目，手上收集和整理了美国497个都市地区的公共交通系统的发展指标数据。于是一拍即合，把我的方法用在范教授项目整理好的数据上，对全美都市区的公共交通发展水平做一次大规模的评价。

这份研究的成果发表在Journal of Public Transportation（具体可参见：Li, X., Fan, Y., Shaw, J. W., & Qi, Y. (2017). A Fuzzy AHP Approach to Compare Transit System Performance in US Urbanized Areas. Journal of Public Transportation, 20(2), 4.），是美国近20年首次大规模的对都市区的公交发展水平进行评价和讨论，与此同时，该项工作又对中国的公交都市的建设有着重要的推进意义。

为什么要考评全美公交发展水平？

美国在过去十几年里，交通部的公交委员会多次设立专门的研究项目，在2003年和2010年对外发布了两本重要的TCRP报告，分别是TCRP 88：A Guidebook for Developing a Transit Performance-Measurement System（公共交通评价方法指导手册） 和TCRP 141：A Methodology for Performance Measurement and Peer Comparison in the Public Transportation Industry（公共交通产业中的同侪绩效考核和对比方法）。

除了两本TCRP的报告，在2003年，美国交通部颁布了一本非常重要的公交发展和评估指南，即Transit Capacity and Quality of Service Manual (TCQSM) ，这本可以和美国道路通行能力手册（HCM）齐名的公交运营能力和服务质量手册明确提出了美国的公交系统要在站点、线路和系统三个层面建立服务考评体系和机制。

但遗憾的是我们在回顾了近20年来的相关资料和报告时，却发现大部分的官方报告和学术研究资料都将关注点停留在了指导层面，抛出了若干个考评思路，没有真正的为美国都市区的交通发展水平提供具体的考评模型和体系，没有提供一个较大范围内的排名，也没有做相关的对比分析，甚至对最关键的那几个大城市之间都没有做一次评比。

虽然政府和学界并没有对美国的都市区进行公交评比，美国的主流媒体却非常乐于在最优公交都市排名上“指手画脚”，比如在2011年，US News & World 就“自作主张”的抛出了美国最优公交都市TOP10，这份榜单里包括纽约、洛杉矶、波士顿这些大城市，也同时把圣胡安、圣地亚哥这类中小城市排进了同一榜单。这样的排名非常多，在不同的媒体上有不同的排名，由于这些媒体都没有给出为什么能得出这样的排名，也没有给出相关的参考依据，而且这类排名里并没有区分城市规模，违反了TCRP倡导的同类对比要求。

在过去的几十年，无论是美国相关的政府职能机构，还是学者和媒体，都非常关注公共交通的发展水平考评，这是因为：

1.作为公交系统的主体，政府、乘客和公交企业在共同的发展过程中往往过于关注自身利益而忽略他方在公交发展中表现，例如，政府强调公交系统的社会效益，企业关注自身的经济收益水平，而乘客则关心公交出行的舒适度和经济负担。这种各自为主的发展视角使得三个公交参与主体缺乏相互理解，而公共交通的发展水平考评恰恰是一个有效的沟通桥梁，让三方都可以在发展水平考评的过程中清晰的了解当前公交系统的发展状态，缺陷和改进方向。具体点说，作为公交公司而言，通过考评可以知道财务效率，服务效率和投入产出比等关键企业运营指标，而 作为公共交通的监管主体政府部门，可以通过考评监督补贴的使用效率，监督公交的服务质量，保证公交的公益性质，公交乘客则可以及时感受公交系统的服务效率，发现公交发展的变化趋势等；

2.横向和纵向的公交发展水平也有利于不同的公交系统找到合理，合适的发展目标和参照物，例如，不能要求麦迪逊一定要发展和洛杉矶一样的公交系统，也不能拿加州橘子郡的发展水平来衡量纽约的公交系统。

评价指标及评价方法

NTM是National Transit Map(美国国家公交地图)项目的缩写，是范颖玲团队在2015年完成的一项利用美国国家公交数据库(NTD)来收集，整理并可视化全美497个都市区域公交表现和有效性的研究项目。整个项目关注并在全美地图上可视化了都市区的公交类型，公交设施和公交服务情况，其中，公交服务又进一步涵盖年票款收益，年载客里程和年公交乘客出行量。

美国都市区的公交类型分布可视地图 （http://gti.umn.edu/data/#usmap）

我们在美国的都市公交发展评价水平的研究中也采纳NTM收集和整理的公交发展指标，具体如下：

表1：评价指标选取

在这里，我们想强调，评价指标的选取不是固定的，不同国家、城市、区域都可以根据自身发展情况选取评价指标，但应该遵循一个基本原则，即指标数据的完备性和可收集性，保证所有的被评单位在所有评价指标上具有可准确收集的数据。在我们这次的评价里，由于部分都市区域的数据并不完备，最后经过数据筛选和整理，我们保留了294个都市区，这些都市区在所有选取的评价指标上都有完善的数据，可以展开对比和分析。

在这里，为了减少规模效应带来的评价误差，比如，拿密尔沃基和纽约比，同时为了响应美国交通部TCRP倡导的同规模城市对比的基本要求，我们在这里对数据做了2个处理，第一是将294个都市区根据人口分成了6个组：A-F组，保证每个待评都市区都能找到最合适的评价参考对象，而不会出现大的规模差距，从分组我们可以看到A组（超过250万人口）主要集中美国的最大的16个高密度区域，包括纽约-纽瓦克区域，旧金山-奥克兰区域，西雅图区域等，这些区域的总人口数占据了全美的1/3；而B组（100-250万人口）中，多是一些中等规模州的较大规模的城市，比如威斯康辛州的密尔沃基市，俄亥俄州的克利夫兰市等；规模最小的F组城市，则是人口仅为5万到10万的小型都市区，例如加州的戴维斯区域等；第二，我们将5个评价指标进一步做标准化处理，进一步缩小的规模效应带来的评价误差，具体的标准化过程可参考表2。

层次分析法是非常经典的多指标评价方法，从Saaty教授在1980年开发出来之后，被广泛应用到了各个领域的发展水平或者绩效考核中，但是传统的基于专家打分的层次分析法有一些较大缺陷。我们在研究中应用了一个改进模糊层次分析法的多指标评价方法。

通过改进的模糊层次分析法，我们可以最大化客观数据的实际表达内容，减少人为干预，又满足了层次分析法的多指标评价要求，十分便捷和准确。同时通过这样的方法，我们可以在不同的对比组里找寻波动最大的指标，对比各个都市区在不同指标上的表现，于此同时我们还能对得到的结果展开很多有意思的分析，比如在人口最密集的A组内，探索一下大运量公交，包括轨道，BRT在内对综合效率的影响如何？再比如可以细致分析一下，公交系统的商业效率和运营效能之间的关系。

评价结果分析

我们首先利用模糊层次分析法对A-F组的各指标的权重进行了判定。

表3：分组指标权重表

可以发现，在人口密度最高的A组内，指标表现差异最大的是服务里程密度，也就是说，在这16个超大型都市区内，有些城市公交的运营里程开设的很充足，这包括线网物理密度、发车频率以及投入的车辆数等，而同是特大区域，有些城市则没有那么充足的服务投放。通过查询原始数据则发现，旧金山-奥克兰区域在这个指标上表现最好，而亚特兰大都市区则表现稍差人意。

而在B组都市区内，客流量/人口比值这个指标表现差异最大，这也侧面反映了美国大城市内公交发展的一个困境；在C组城市内，即中型都市区内，我们则发现在线网物理密度这一个指标上，美国的中型都市区差异很大，这反映了在这类型区域内的公交发展的不均衡性；在人口密度最低的F组城市内，则是单位运营里程票款收益这个指标差异最大，这再一次证实了小型都市区域在发展公交上遇到的困境，财务效率和运营效力的矛盾问题，提高充足的公交服务，却受制于客流量的限制，导致财务效率的低下。

随后，我们在指标权重的指导下，进一步进行了类更为细致的分析内容：

- 分别对A-F组内的都市区域公交发展水平进行了总打分和评比；

- 对A组城市内的大运量公交（包括轨道和BRT）在总体发展水平中的贡献度进行分析；

- 分别对A-F组内的都市区域的公交发展的财务效率和运营效能的对比关系进行分析；

公交发展水平的评价并不是为了说谁好，谁不好，我们更主要的是关心同类城市为什么有些都市区公交系统能发展的比较完善，而不完善的都市区到底欠缺在哪里，而通过这样的评比，我们同样也能看出很多有意思的现象，比如说在全美范围内，人口密度最低的F组，排名靠前的都市区大部分都是大学城区域，例如，Ames, IA (爱荷华州立大学); State College, PA (宾州州立大学); and Ithaca, NY (康纳尔大学)；而在同组内，排名靠后的多是老工业区，比如Uniontown-Connellsville, PA，这些区域的公交票价一直较低，而客流也不高，所以导致公交系统的发展一直相对滞后。

在特大都市区内，轨道+BRT会不会提高当地公交水平？

美国近些年对公交的发展，一直有一个很大的争论，就是大规模投资的轨道和BRT是不是会真的提高当地的公交总体水平？基于这个问题，我们特别将A组内的城市的BRT+轨道的线网长度计算出来，并和这些都市区获得发展水平评分进行了一个散点图的绘制。可以看出，轨道+BRT这类大运量的公交系统确实可以对部分大都市区的发展水平起到贡献，但是这不是绝对成立的，尤其当轨道+BRT所占比例达到一定规模的时候，起所起到的作用就相当有限了，比如在美国波士顿、芝加哥和费城区域，这三个区域的轨道+BRT所占当地的公交线网比例是16个都市区最高的，都超过了20%，但是他们的总发展水平仅仅在中流，因此，大都市区在大力发展轨道和BRT的时候，也不能忽略的常规公交的配合发展。

A组美国特大都市区内轨道+公交线网所占比例VS 综合评价得分

公交财务效率VS 运营效能对比

这个议题是全世界公交发展的重点关注问题，因为公交不同于其他商业模式，其自身具备一定的商业盈利要求，但是又承担更多的社会公益属性，这里面就会有很多关于财务效率和运营效能的冲突，比如：在人口密度低，客流量低的地方，为了保证公交的服务，公交公司还必须得布局线路和运营能力，但是这样的布局就会带来财务效率的低下。

很多研究都得出了比较绝对的结论，有人指出财务效率的提高牺牲了运营效能，但是也有人研究表明两者是相对独立的，为了研究这两组指间的关系，我们在本研究中将公交车辆利用率(UPT/VOMS)和单位运营里程票款收益(FRE/VRM)作为财务效率指标代表，而将公交客运量/人口和线网物理密度昨晚运营效能指标。我们随后将A-F这6组内的都市区在这两组指标表现用散点图进行了绘制，并生成了趋势线。图中可见，当趋势线靠近纵轴的时候，表明该组都市区的表现倾向于运营效能，靠进横轴，则代表更倾向于财务效率。

从结果上，我们可以看出A组城市，即特大都市区域，在财务效率和运营效能的表现上最为均衡，这也符合发展规律，大城市往往有足够的资源平衡两者的关系，而这些都市区往往有一个核心的大城市，附属多个卫星城市，形成了高效的，依赖公共交通的通勤网络，这就减少了公交延伸至郊区的财务效率损失，为公交在地理边界上的拓展提高了充足的依据。除了A组均衡的表现外，D组是唯一倾向于运营效能的组别，而B,C,E,F都高度的偏向了财务效率，这充分说明了美国公交系统发展的困境和需要面对的极大的财务压力的现实，尤其是面临连年缩减的补贴，公交企业自身的财务压力陡增，那么降低低客流和财务表现差的线路的服务水平就在所难免了。

财务效率VS运营效能

我们在本研究中仅仅是完成了三个子项的细致分析，而利用发展水平考评的结果进行深度挖掘的内容还有很多，比如还可以单独分析大学城区域的公交发展水平和横向对比各大学城的发展特点等等。

对中国进行公交发展水平考评工作的建议

我们再次强调，建立完善的考评机制和实行定期的考评，本意并不是为了揪出谁做的不好，也不是为了宣传谁做得好，我们更希望的是为政府在评价公交，审视公交，发展公交的道路上提供更客观，更准确的依据。就如我们前述，公交发展的三大主体之间，政府，乘客和企业存在相辅相成，又存在相互矛盾的内涵关系，所以只要一个涵盖多方利益在内的综合评价体系和考评机制才能将各方的积极性都调动起来。

实际上，中国在2012年颁布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》中已经明确提出了建立绩效评价制度，并将评价结果与衡量公交运营企业的运营绩效和分配政府财政补贴紧密绑定的机制。基于在美国的工作基础，我们也对如何在中国顺利开展相关工作有些建议：

1）收集整理全国县一级以上的公交数据，尽快建立国家公交数据库；

尽管美国497个都市区有200多个在部分指标上有缺失，但是不可否认的是，能在全国范围内持续收集整理这么大规模的公交指标数据，并建立持续跟踪的数据库依然是一件了不起的事情，这也为后续的综合多指标评价的工作的开展打下了必要的基础。尤其应该抓住大数据热潮的来临，积极推进公交数据的收集，包括基础信息数据，例如场站，线路走向，车辆等，财务信息的收集，比如线路票价收入，补贴信息等，公交乘客信息收集，比如总客流量，站点客流量等。同时形成持续动态跟踪的机制。

2）建立统一的评价体系，选择合适的考评模型；

类似美国TCRP的评比要求，我们对中国城市的公交发展水平考评，也同样应该遵循同类对比的基本原则，试想，把北京和一个人口仅50万的中小城市放在同一评价体系里本就是一件不准确的工作，所以我们也应在建立评价体系的时候，对国内城市进行分级，可以根据人口划分，也可以跟进国家既有的一线，二线，三线城市的内容来进行分级，同级内的城市进行横向纵向的对比。至于评价方法和评价模型，本文所构建的模糊层次分析法只是众多多指标客观评价法中的一种，我们只需要把握几个基本原则：1).最大限度的客观发挥数据的内涵内容；2).减少人为干预；3).避免评价偏差和倾向性；4).具备普遍性，不拘泥于具体案例或者地域；

3）形成动态可追踪的考评机制；

中国正在大力推进公交都市的建设，而动态持续的公交发展水平就可以作为主要手段有效评价，监督和跟踪公交都市建设成果，并实现相互反馈，比如补贴资金的调配，再比如发展盲点的发掘等。

总之，公共交通发展水平的考评与应用将使得公交系统的升级与优化渗透到城市公交系统的每个环节，从而大大提高公交系统的服务密度和质量，也有助于建立良性的可持续的公交规划、实施、评价、补贴，监管等各环节的反馈机制，为广大人民群众提供更好的“公交都市”服务。

（作者李欣系美国威斯康辛大学密尔沃基分校交通工程博士，现任职于香港理工大学；范颖玲系明尼苏达大学城市与区域规划系副教授，全球公共交通创新项目主席。）