姚远梅︱英国的大国之路啊，怎么越走越窄：从印巴分治到脱欧

近来，英国成为世界关注焦点。“脱欧”问题一波三折，虽然2016公投中，“脱欧”派以微弱优势获胜，但反对“脱欧”的声音一直响亮。迫不得已，卡梅伦主动辞职，特蕾莎·梅（简称梅姨）继任首相。为促进“脱欧”进展顺利，梅姨宣布提前大选。然而，大选结果背离梅姨意愿，保守党失去议会多数派优势，出现了悬浮议会，这将使英国“脱欧”工作更加艰难。此外，大选前后，英格兰偶发事件不断，恐怖袭击、伦敦居民楼失火，世人惊愕的同时，不禁感叹：大英帝国的那片乐土，如今怎么了？英国出路在哪？

英国当前面临的困境，其实，从当年英国撤退印度的战略就可以看出部分端倪。

英联邦战略与英国撤退印度

战后的英帝国

二战后，英国实力下滑，加上印度等殖民地强烈要求民族独立，以及美苏同时挑战英国帝国地位，英国面临不得不从印度撤退及可能造成英帝国解体的困境。在这个困境中，艾德礼工党政府认为：长久维持英帝国是不可能的，但相对延长英国的大国地位是可能的，因为灵活的外交可以弥补相对衰落的国势，故决定“三环外交”，以保持英国大国地位为战后英国首要目标。所谓“三环外交”，即：英联邦、英美特殊关系和联合的欧洲，将英国置于这三个环的中心，故可以发挥世界大国的作用。在此大战略指导下，艾德礼政府开始处理印度独立问题。

英国是个小岛国，面积不大，资源亦不丰富，它能从岛国位置上升为世界大国，多亏殖民地带对其帝国地位的支撑，印度是英帝国的基石，它以什么方式独立，直接牵涉英帝国是否解体。这一点，英国决策者十分清楚。如艾德礼所说：印度的独立，自然把缅甸和锡兰也带走了。鉴于此，如何从印度撤退，英国才能一举两得？

经过激烈争论，艾德礼工党政府最终拟定这个纲领：（1）体面撤退；（2）印度独立不至于英帝国解体。在此指导下，他们又拟定撤退策略：基于英联邦战略，让印度在英联邦之内独立。如艾德礼所言：针对印度要求独立问题，最好的解决方式是跳到印度民族主义者前面做出适时而优雅的让步，然后技高一筹地调转他们的方向大旗为英国所用，而这种解决方式的有效出路是确保它的英联邦席位。

所谓英联邦战略，即：对强烈要求独立的殖民地，英王通过授予自治领地位来满足其要求独立的愿望，由此，英帝国的慢慢解体，将是英联邦的冉冉升起，自治领共同效忠英王，英国的大国地位不变。如前所述，这是战后英国“三环外交”的首要一环。艾德礼政府拟把它打造为与美、苏、中并存的第四大集团——英国“集团”（Bloc）。

通过这种撤退方式，印度要求独立的愿望得到实现，而英帝国亦没有完全解体，可谓一石二鸟。鉴于印度是英帝国的基石，其是否在英联邦之内独立，是英联邦战略能否实现的关键。故此，从维护英国大国利益出发，无论如何，应该让印度在英联邦之内独立。如魏伟尔总督所言：“如果印度留在英联邦，那么，殖民地要求自治的威胁就消减了，因为印度独立就是它们的榜样。”

激烈博弈与印巴分治

上述战略拟定后，英国决定撤退印度，并与印度两党展开协商。英国先抛出“一个印度”方案，即由英属印度和印度土邦组建印度联邦，而后英王授予自治领地位。但印度两大政党对自治领地位态度不一。国大党领导人希望建立统一而完全独立的印度，故拒绝接受自治领地位。尼赫鲁说：“印度的自由不能建立在帝国主义轨道上，自治领地位或其它任何帝国主义框架下的地位，印度人民统统不接受，因为这些不但有损印度大国的尊严，而且将印度绑在英国政治与经济架构的战车上。”穆斯林联盟则认为：只要保证“巴基斯坦”建国，未来巴基斯坦肯定接受英联邦之内的自治领地位。

面对上述局面，若想实现英国战略目标，艾德礼政府需要设法迫使国大党转变对自治领地位的态度。在国大党执意不接受自治领地位时，伦敦决定拿国大党最为关心的领土问题进行博弈。

英国人统治印度时，一直“分而治之”。他们将整个英属印度帝国分为英属印度和印度土邦进行管理。英属印度由各个省组成，英国人利用宗教矛盾进行直接管理。印度土邦五百六十多个，英国人实行间接管理，即：通过签约，英国让土邦国王接受英王“最高权威”，而土邦内部事务土邦王公自己管理。这种“分而治之”，使得英属印度与印度土邦共同效忠英王，但彼此互不干涉内政。显然，英国与英属印度和印度土邦的这种特殊关系，可以让印度土邦成为英国争取国大党接受自治领地位的重要工具。因为国大党和穆斯林联盟都在英属印度，它们无权管辖土邦事务，如果国大党拒绝与英国合作，英国有权让土邦独立出去。

在尼赫鲁等人坚决反对接受自治领地位时，英国决定改变对土邦的政策。于是，1946年3月派遣内阁使团赴印，美其名曰去帮助印度两党达成一致，以便英王尽早移交权力（India Constitution, Cabinet Ministers Mission to India, DO 35/1112, the National Archives of U.K.）。 而实际上，醉翁之意不在酒。内阁使团赴印后，利用印度两党矛盾，短时间内使得《内阁使团方案》获得通过。而《内阁使团方案》对印度土邦的政策，是促进国大党接受自治领地位的一服猛药。具体内容是：英属印度可以完全独立，但无权继承英王对土邦的权利，英王撤退后，土邦有权利决定自己的未来。这意味着英国人撤退后，英属印度新政府将与五百六十多个土邦王国并存，印度次大陆将大分裂。当然，这不符合国大党的战略目的，被尼赫鲁指责为：英国人“旨在让印度次大陆‘巴尔干化’”。为避免国家大分裂，国大党不得不考虑接受自治领地位。如尼赫鲁所说：在最后一刻，印度表示暂时接受自治领地位，是为了让权力移交顺利，为了挽救印度不被更加分裂。

《内阁使团方案》通过后，伦敦清楚知道国大党没有其它更好选择，只能接受自治领地位。这样，如果印度两党能够合作组建印度联盟，那将更好，然后英王授予“一个印度自治领”；而如果印度两党难以再合作，那么，“两个印度”方案则上升为最佳维护英国利益方案。但是，这个方案不能由英国人提出，而需要印度两党同时接受才能实现。

恰在此时，1946年6月中国内战爆发。这令伦敦认识到：其从印度撤退越快越好，必须赶在中国内战结束之前完成，否则，中国内战结束后，无论中国共产党还是国民党统一中国，都将去解放西藏和新疆，届时，不但印度将失去占领那些中印边界争议区（英国人知道中印边界产生争议是其炮制那些地图边界线所致）的战略先机，而且还将影响整个英国殖民地撤退进程，因为中缅也存在边界争议、马来亚共产党活动频繁等。鉴于此，为迫使印度两党尽早接受“两个印度”方案，魏伟尔总督抛出“崩溃方案”，即：英国人将在1948年6月前完成印度撤退，届时，即使印度两党没达成一致，英国也将如期撤退，印度次大陆将是大崩溃的局面（“Sir D. Monteath to Lord Pethick-Lawrence”, 19 September 1946, Minutes by the India Office, cited from Nicholas Mansergh (Editor-in-Chief), The Transfer of Power 1942-1947, Vol. VIII, London: Her Majesty’s Stationary Office, 1979, pp. 544-546.）。 如此条件下，国大党没有其它更好选择，只能接受“巴基斯坦”建国，否则，又将面临印度大分裂的结局。

做好上述安排后，伦敦决定由蒙巴顿去完成权力交接的使命。1947年3月，蒙巴顿赴印。他先向尼赫鲁指出接受“巴基斯坦”建国的利弊。尼赫鲁同意接受后，蒙巴顿立即敦促真纳接受这一方案。真纳接受后，伦敦随即出台《印度独立法案》。1947年8月，英国人按此方案撤退印度，授予自治领地位给印度和巴基斯坦。故这一方案又被誉为《印巴分治方案》或《蒙巴顿方案》。

印巴克什米尔争端爆发，英国陷入英联邦战略困境

通过上述博弈及《印巴分治方案》，英国成功实现战略目的：体面撤退且印度在英联邦之内独立。然而，螳螂扑蝉，黄雀在后，1947年10月，印巴克什米尔争端爆发，英国由此陷入英联邦战略困境。具体表现如下：

基于《印巴分治方案》，英国从英属印度帝国撤退，但该方案却没明确规定土邦归属问题，只是附带说明：土邦可以基于地理联系加入印度自治领或巴基斯坦自治领，但不允许独立。试想如果有土邦与印巴同时接壤，这个土邦该归属谁？事实上，就存在这样的土邦——克什米尔。

印巴分治前，克什米尔归属问题之所以没有得到妥善解决，其实是英国殖民统治印度政策与撤退印度政策交互作用留下的困局。统治印度时，英国人竭力“分而治之”，故导致这两种结局：（1）克什米尔大君是印度教徒，而大部分居民是穆斯林；（2）克什米尔产生两大政党，分别倾向国大党和穆斯林联盟。撤退印度时，英国人又竭力让印度在英联邦之内独立，进而导致：（1）碍于《内阁使团方案》已明确规定土邦地位问题，《印巴分治方案》无法再明确法律规定土邦归属问题；（2）克什米尔与印巴两国同时接壤。显然，这两方面政策交互作用产生的结果是：（1）克什米尔大君难以决定自己国家的归属；（2）英国只能在土邦归属问题上“不作为”，以维持英联邦战略在印巴自治领间的平衡；（3）印巴都想兼并克什米尔。

上述困局下，故英国人撤退的短暂时间内，印巴克什米尔争端爆发。关于这一争端的爆发与演变，《困境与反应：英国与印巴克什米尔争端（1947-1948）》一书已有详细论述，这里不再赘述，仅聚焦该争端对英国英联邦战略发展的影响，以及英国为何此后决定“入欧”。

对英国而言，在英帝国向英联邦转变的关键时刻，印巴自治领间爆发克什米尔争端，显然对英联邦战略发展不利，故应该及早结束这场危机。英国试图调停，但印巴互不让步。英国知道：化解这场克什米尔归属危机的最佳路径是分裂克什米尔，一部分给印度，另一部分给巴基斯坦，但这个分裂方案不能由英国人提出，需要通过其它途径。故此，在幕后指使巴基斯坦将克什米尔提交联合国的同时，伦敦指使蒙巴顿设法敦促尼赫鲁将克什米尔问题提交联合国，以防止印方不去联合国应诉。最终，1947年年底，尼赫鲁将克什米尔问题提交联合国。

克什米尔问题提交联合国后，冷战背景下，该问题不再是印巴之间的问题，而变成英美阵营与苏联阵营角逐影响力的缺口，而安理会决议是大国政治的结果。印巴认识到这一点，分别拿出自己的英联邦席位向英国施压，以便安理会决议能支持自己的立场。巴基斯坦声称：若英王不支持其立场，将退出英联邦；尼赫鲁亦明确告诉英国人：若英王政府不支持其立场，印度将变为共和国。英国难以同时支持印巴在克什米尔归属问题上的立场，故陷入英联邦战略困境。这不是普通的困境，而是其中任何一种解决方案都将严重损及英联邦战略发展的大困境。最终，为挽留印巴自治领席位，将英联邦战略利益损失降到最低，英国幕后操纵安理会没有强制执行全民公决以彻底解决克什米尔归属问题。

克什米尔归属问题不彻底解决，相应，印巴争吵继续。这严重影响英联邦内部团结。1950年，印度决定建立共和国，即：此后，印度接受印度总统，而非英王为最高国家领导。无疑，印度政府的这一决定将英国的英联邦战略置于十字路口：放弃印度，英联邦南亚环节将失去最重要一环，意味着英联邦战略失败；不放弃印度，英国需要改变英联邦性质才能挽留印度的自治领席位。

最终，艾德礼工党政府决定：宁愿改变英联邦性质也不放弃印度。从此，英联邦发展不再是艾德礼等人设想的那个继承英帝国的英联邦，而是转变为一个松散的多个国家联合体。依此，英国继续执行从殖民地撤退事宜。

“入欧”，寻求英国大国出路

原先设想的那个英联邦战略没成功实现，等同于承载英国大国地位的“三环外交”的最重要一环出现坍塌，那么，英国的大国地位怎么处理？放弃大国地位回归岛国位置，这不是享受帝国荣光已久的英国人愿意看到的。继续追逐英国大国梦想，但出路在哪？

恰在那个时候，一个联合的欧洲正在形成。1951年，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡签订《罗马条约》，决定创建欧洲煤钢共同市场，促进欧洲融合和经济发展。1952年，“欧洲煤钢共同体”（ECSC，欧盟前身）成立。此后，欧洲逐渐走向一体化。

1951年，保守党人丘吉尔再次当选英国首相。丘吉尔帝国情结浓厚，故继续“三环外交”维持英国的大国地位，一方面基于英联邦战略处理马来亚等殖民地独立问题，另一方面紧随美国，加剧与苏联在欧洲和亚洲的冷战，但对融入欧洲共同经济市场保持戒心。

1955年，艾登当选英国首相。翌年爆发苏伊士运河危机，英国国际形象严重受损，艾登政府亦被指责为执政不力。1957年，艾登辞职，麦克米伦担任英国首相。这一时期，英国已成功从马来亚体面撤退。马来亚独立后，英国政府清楚知道：英帝国大势已去，剩下的非洲等地殖民地已是强弩之末，而此时的英联邦已是一个松散组织，故英国大国地位根基摇摇欲坠。如果继续维持英国的大国地位，需要另寻它径。故此，一改前政府对“欧洲煤钢共同体”的态度，麦克米伦突然支持希斯（内阁大臣）申请加入欧共体。这令欧洲国家深感意外，以为英国动机不纯，尤其是法国。1963年，欧共体国家集体讨论英国的申请时，法国总统戴高乐予以否决。这令英国政府深感不悦，英法关系一度陷入低谷。

尽管第一次申请被拒，但为了英国发展前途，英国政府没有放弃加入欧共体的愿望。1967年，威尔逊工党政府重启申请加入欧共体的谈判。1969年，蓬皮杜代替戴高乐成为法国总统，而蓬皮杜是希斯的好朋友，英国加入欧共体的主要障碍消除。1970年，希斯当选英国首相，他积极推动这一事务。

虽然希斯政府积极推动，但是由于英国孤立主义传统，以及第一次申请加入的失败，英国国内对“入欧”问题存在两种声音。以希斯为代表的支持者认为：英国是个小岛国，英帝国大势已去，英国应该融入欧洲才能拥有更好的发展出路。以工党领导人马丁为代表的反对者认为：传统上，英国远离欧洲是非之地，现在改变这一传统，无异于置国家于危险之中。为扫除国内反对派的障碍，1971年，希斯首相下令通过议会投票决定，结果以356:224获得通过。1972年，英国与欧共体国家在布鲁塞尔签署《加入协定》，以此英国获得欧共体成员国席位。1973年1月1日，与丹麦和爱尔兰一起，英国正式加入欧共体。

尽管经过艰苦谈判，英国成功获得欧共体席位，但是，随后围绕加入协定的具体条款，希斯政府再受严峻挑战。英国获得成员国席位后，需要与欧共体国家签署具体协议，即英国欧共体成员国的权利与义务问题。这牵涉英国的切身利益，如关于关税、农业、劳动力自由流动、服务业、移民工人安全保障等方面的条款。如果说麦克米兰政府突然积极加入欧共体，主要基于政治动机，想利用欧洲以维持英国的大国地位，那么，现在加入协议具体条款则更多体现经济层面。而就此方面，与欧共体国家相比，英国没有优势。英国本土物产贫乏，能源、矿产及生活必需品，如粮食、酒类和水果等，均需要进口，而欧洲国家在这方面物产丰富，故欧共体拥有谈判主动权。英国可以出口工业制成品，但工业制成品需要原材料，如纺织品需要棉花，英国本土不产棉花，英国需要从印度等地进口，相应成本提高，在欧洲市场已无优势。钢铁类产品更是如此。同时，英国加入欧共体，留给自治领国家英王政府抛弃英联邦的印象，无形中更加促进英联邦的松散性。

而对法德等欧共体国家而言，他们深知英国加入欧共体的幕后动机——如戴高乐所言。故此，就加入协议具体条款，他们尽量让英国为其政治目的而付出代价。经过激烈博弈，最终，基于自由贸易和良性竞争原则，欧共体愿意在关税和农业方面做出让步，以满足英国进口生活必需品的需求，而英国需要放开就业市场给欧洲民众，并为欧洲劳工和移民提供安全保障。这等同于英国对欧共体民众敞开国门。显然，这违背英国传统安全观。同时，尽管英国做出巨大让步，法德也不可能允许英国成为欧共体事务的主导者。就这样，英国“入欧”，一开始两家就各怀心机，同床异梦。

鉴于上述情况，就加入协议具体条款问题，英国政府再次陷入两难境地：继续“入欧”谈判，英国需要付出代价；放弃“入欧”，可英国发展出路在哪？迫不得已，1975年，威尔逊工党政府决定举行全民公决，以让英国人民自己决定国家未来。这是英国第一次动用全民公决，结果以百分之六十七点二三的多数票优势获得通过。当然，这一结果被反对派指责作弊，以及投票表决内容设置有问题等。尽管如此，但公投结果为英国“入欧”提供合法保证。故此，随后工党政府继续与欧共体就具体加入条款展开谈判。经过多次协商，双方愿意基于“自由贸易和良性竞争”原则，英国同意放开其市场给欧共体，允许后者劳动力进入英国市场，并提供安全保障，而英国从欧共体国家进口能源、农产品等，欧共体国家提供关税优惠。

虽然1975公投为英国“入欧”提供合法性，但反对“入欧”声音非常强大，并指责威尔逊为献媚欧洲而背叛英国利益。在此强大压力之下，威尔逊次年辞职，卡拉汉接任。1979年，英国迎来大选。不出意外，工党大败，保守党人撒切尔当选。

撒切尔入主唐宁街十号后，尽管一些保守党人强烈反对“入欧”，但由于1975公投结果代表英国民众的意愿，这届政府不能驳倒，只能继续英国欧共体席位。不过，撒切尔严格控制英国“入欧”程度。同年，欧共体决定成立欧洲货币体系（欧元前身）时，英国选择不加入，令欧共体国家不悦。尽管如此，但为了更好保护英国国家利益，撒切尔时代（三连任）都严格基于“自由贸易和良性竞争”原则处理与欧共体国家的关系，反对欧洲一体化。由此，大量欧洲农产品及能源低关税进入英国，英国民众生活得到明显改善，同时，欧洲廉价劳动力进入英国市场，带动英国经济发展。借此，借助欧共体和英美特殊关系，英国迎来撒切尔时代的辉煌，其大国地位有目共睹。

“脱欧”，英国出路在哪？

苏联解体后，欧共体加速一体化及扩大阵营，英国再次处于国家发展的十字路口。1990年，欧共体通过欧洲汇率机制，以助欧洲共同货币及早诞生。撒切尔反对欧洲一体化，故她主张拒绝加入，以保持英镑的独立地位。但是，一些保守党议员主张加入，以继续利用欧洲促进英国经济发展。在此压力下，撒切尔被迫选择加入，使得英镑与德国马克直接挂钩。然而，反对“入欧”派以此为契机挑战撒切尔的执政能力，如指责其在1989年大选作弊等。迫不得已，撒切尔辞职，梅杰担任首相。1992年，梅杰政府决定撤出欧洲汇率机制，这就是历史有名的“黑色星期三”。1993年，欧盟成立，并决定实行申根签证系统，以进一步促进欧洲一体化。对此，梅杰政府决定不加入，以确保英国本土安全。从此，英国与欧盟处于“分居”状态。

1993年以后，欧洲一体化进程轰轰烈烈，2002年欧元诞生，2013年扩张至二十八个成员国，并成立欧盟议会，执行统一外交政策和防务等，成功上升为世界五极之一。而英国这边，似乎迷失了国家发展方向。支撑英国大国地位的“三环外交”，在后冷战时代，似乎均已失灵。英联邦已演变为松散的多个国家联合体，除英帝国文化纽带及英联邦运动会给英王带来的荣光外，英国难以收获更多实惠。相反，英联邦内部免签证协议，使得大量英联邦国家公民涌入英国，进而影响英国人种构成及福利制度发展。苏联解体后，美国谋求世界霸权，一会儿中东战争，一会儿反恐战争，一会儿单边主义，一会儿重返亚太……若英国紧随美国跑，无异于玩火自焚，因为疲软的英国经济无力支撑其庞大的海外军事开支。就欧洲一体化问题，显然，英国最好隔海相望，否则，进一步融入欧洲，等同于将英国绑在欧洲战车上，更加挑战英国传统安全观。鉴于“三环外交”已无法支撑英国的世界大国地位，那么，英国的出路在哪？

就这样，随后几届英国政府都陷入探寻国家出路的困境。找不到更好出路，英国还需借助欧盟和美国发挥世界影响力。故此，这段时期，英国决策者左右徘徊。就美国主导的阿富汗和伊拉克战争等，工党政府选择加入，结果发现得不偿失，后悔不已。就欧盟一体化和扩张，英国选择继续“入欧”，2007年勉强加入《里斯本条约》，结果又发现“入欧”导致大量欧盟和中东移民流入英国，严重挑战英国传统社会构成。近年来，随着恐怖主义扩张，欧洲已变得不安全，加上大量中东难民流入欧洲，这让卡梅伦保守政府内部分裂厉害。以鲍里斯·约翰逊为代表“脱欧”派坚决要求与欧盟“离婚”，以谋取英国更多自由发展的战略空间；以卡梅伦为代表的温和派主张“留欧”和促进欧盟改革，如移民问题等，以保证英国经济不出现“断崖式”的严重受损。迫不得已，鉴于“入欧”是1975年公投的结果，现在是否“脱欧”只能由英国人民自己决定，故此，卡梅伦授权2016年举行公投。结果，“脱欧”派以微弱优势取得上风。

2016公投后，历史仿佛重演，卡梅伦政府的境遇与1975公投后威尔逊政府境遇几乎一样，“脱欧”派获得“脱欧”的合法依据，而“留欧”支持者举行游行示威，并要求重新公投，而实际上根本不可能再次公投。如此局面下，“留欧”派的卡梅伦处境尴尬，不得不选择辞职。而后，保守党举行党内选举，因鲍里斯·约翰逊中途退选等意外因素，梅姨顺利当选，成为继撒切尔之后的第二位英国女首相。

2016公投前，就是否“脱欧”问题，梅姨保持低姿态，基本与卡梅伦政策保持一致，但就移民问题，她主张严格限制（与“脱欧”派一致），这可能与其职位有关，故被视为“留欧”派。入主唐宁街十号后，这位“铁娘子”挑选鲍里斯·约翰逊等人组建内阁，以尽快处理“脱欧”问题。然而，虽然2016公投为英国“脱欧”提供合法保证，但就具体与欧盟“离婚”协议内容，以及随之带来的负面效应，如苏格兰可能独立问题和英国经济衰退等，梅姨政府都面临重重现实困难。同时，政府内分裂厉害，出现“软脱欧”与“硬脱欧”的争议。最终，为确保“脱欧”进展顺利，梅姨宣布提前大选。大选结果为保守党失去多数派优势，导致悬浮议会。这一结果不出本人意外，因为2016公投势必导致反“脱欧”的声音异常强大，在此背景下举行大选，明显是给对手机会。而在此关键时刻，梅姨决定大选，恰恰说明其主张的“硬脱欧”在政府内所面临的巨大阻力。这一大选结果，显然将使得英国“脱欧”工作举步维艰。

综上所述，不难看出，当前梅姨政府所面临的困境，是往届政府谋取英国大国地位政策相互作用的结果，也是英帝国解体后英国不愿回归岛国位置的一个缩影。往届政府决策者为了“英国前途”和自己的政绩而制定政策，但他们没想到其政策的后续效应及相互叠加，会导致当前英国陷入这样的困境中。这不是简单的英国与欧盟“离婚”问题，而是牵涉英国未来发展出路的困境。在这个困境中，梅首相能否如她所说“将带领英国走出困境”，拭目以待。

本文为2015教育部青年项目“阿巴边界问题研究”（15YJCZH209）、中央高校基本科研业务费项目华东师范大学青年预研项目“中印巴克什米尔边界争端问题研究”（2017ECNU-YYJ005），以及国家社科基金特别委托项目“中国周边国家对华关系档案收集与历史研究”（15@zh009）的阶段性成果。