《看守所法》的亮点、不足及完善建议

近日，公安部在其网站上公布了由其牵头起草的《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

作为刑事羁押犯罪嫌疑人、被告人的唯一合法场所，看守所是展示一个国家法治文明程度的重要窗口，《看守所法》的制定实施则是落实《宪法》、《立法法》中人权保障内容的直接体现，也是法律体系自身实现协调一致和进一步提升刑事司法人权保障水平的必然要求。

业内人士一般认为，该法具有许多亮点，最突出亮点是强调人权保障，但仍有许多不足，最突出不足是现有管理体制没有改变，仍然将看守所置于公安部门管辖之下，而没有将其作为一个中立的独立刑事羁押部门。

本文试图从该法与国务院1990年制定的《看守所条例》相对比的角度，简要谈谈《看守所法》的亮点与不足及完善建议。

一、《看守所法》的六大亮点

《看守所法》的立法亮点，无疑是其人权保障内容，因为在本质上，“看守”就是“羁押”、剥夺在押人员人身自由，这就存在如何依法保障在押人员基本人权的问题。这主要体现如下方面。

第一，该法第一条明确将“尊重和保障人权”规定为该法的立法目的之一，这不仅具有宣示意义，有利于促进办案人员文明意识和人道意识的提高，而且对《看守所法》及其他涉及在押人员人身自由和财产权利等基本人权的法律法规中的相关条款的解释具有指导作用，有助于在疑难复杂案件中判断何种措施更加符合立法目的，更能尊重和保障在押人员的人权。

参照《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《保护所有遭受任何形式羁押或监禁人的原则》等国际条约及世界各国宪法和法律规定，被羁押者应享有以下权利：不受任意和非法羁押、被及时通知理由、不证明自己有罪、保持沉默、即时会见律师或得到司法援助、与律师会见时不被窃听（司法人员可以监视但不能监听）、及时得到审判、申请保释、患病救治权、人道待遇权、羁押异议权、司法人员违法控告权、错误羁押救济权等等，其中许多权利都在《看守所法》中有所体现。

第二，该法将1990年《看守所条例》中的“人犯”修改为“犯罪嫌疑人、被告人”，从而既与《刑事诉讼法》及相关司法解释中的称呼保持一致，又时刻彰显“无罪推定”的基本精神。这有利于提醒看守所的监管人员及公检法机关的办案人员，这些在押人员并非已被定罪的“人犯”，而是无罪的涉嫌犯罪的人员，应充分尊重和保障他们的基本权利，以文明和人道的方式对待他们，不能把他们当作已经被定罪的犯人来管理。

第三，规定在押人员可以与近亲属或监护人会见或通信，会见可以当面进行，也可以通过视频进行，但是在侦查阶段时的会见或通信，应当经案件主管机关许可，案件主管机关视情况可派员在场。与《看守所条例》相比，这一规定对在押人员及其近亲属或监护人的人权保障作用更加明显。

《看守所条例》第二十八条规定：“人犯在羁押期间，经办案机关同意，并经公安机关批准，可以与近亲属通信、会见。”虽然这里也规定“人犯”可以与其近亲属通信或会见，但是要经过办案机关和公安机关两道批准程序。由于办案机关或公安机关往往会以案情需要保密、会见或通信可能干扰办案、双方可能串供或毁灭证据等理由不予批准，所以“人犯”与其近亲属的会见和通信权利难以实现，往往要等到判决生效以后才能真正行使，甚至一拖一两年。而在《看守所法》中，会见和通信是在押人员与其近亲属或监护人的法定权利，他们在审查起诉阶段和法院审判阶段行使这些权利不需要经过任何机关的批准或同意，看守所则有义务保障他们行使这些权利，只是在侦查阶段仍须经案件主管机关许可，从而有利于在押人员与其近亲属或监护人进行正常的事务交代及感情交流，也使法律显得更加文明和人道。

当然，在侦查阶段的会见或通信权利仍然难以实现，因为案件主管机关同样可能以案情需要保密、会见或通信可能干扰办案等理由不予批准；即使批准，也可能在主管机关内部经过一个时间很长的流程。

第四，突出对未成年在押人员的保护。如第三十七条规定：“讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当有其法定代理人、其他成年亲属或者所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表在场。讯问女性未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当有女性工作人员在场。”这一规定不仅有利于防止讯问人员对未成年在押人员实施刑讯逼供、诱供等违法行为，而且事实上赋予未成年在押人员与其法定代理人或其他成年亲属一种在侦查阶段即可以会见而无需案件主管机关批准的权利，能有效避免因案件主管机关不予批准而无法会见的情况出现。由于收集证据等讯问主要发生在侦查阶段，往往需要讯问好几次，所以未成年在押人员在侦查阶段也能与其法定代理人或者其他成年亲属会见好几次。而要求女性工作人员在场，也有利于未成年女性在押人员与办案人员的沟通交流，有利于其身心健康。

其他如规定对未成年在押人员，无论其所犯罪行如何严重，均不得单独关押，也体现出对未成年在押人员的特殊保护。

第五，突出对孕期和哺乳期在押妇女及其胎儿、婴儿的特殊保护。相关条款规定，哺乳自己不满一周岁婴儿的在押人员可以将婴儿带入监室哺养；对怀孕和哺乳自己不满一周岁婴儿的在押人员，医疗卫生行政部门应当派专职医务人员负责孕产检等医疗保健工作；孕妇临产前一个月，看守所应当通知案件主管机关将其送往医院住院待产，并由案件主管机关实施看护，使婴儿在看守所以外的医院出生；因情况紧急致婴儿出生在看守所的，出生地点不应列入出生证内；婴儿满一周岁后，案件主管机关应当将婴儿送交家庭其他监护人，无法找到其他监护人或者监护人不愿接收的，案件主管机关应当将婴儿送交当地社会福利机构。

以上规定面临看守所、案件主管机关和社会上的医疗卫生行政部门、医院或社会福利机构之间如何协调、配合等操作上的难题，允许哺乳期妇女在监室内哺乳婴儿是否可行也不无疑问，但毕竟彰显了对孕期、哺乳期在押妇女及其胎儿、婴儿的特殊保护。

第六，突出对可能判处重刑的在押人员的人权保护，防止他们被刑讯逼供。一般来讲，对犯罪情节较轻者公安机关办案时无需刑讯逼供，但对命案、要案等重大案件，由于侦查人员面临巨大的破案压力等因素，他们往往难以克制实行刑讯逼供的冲动，甚至在特殊场合下不得不实行刑讯逼供，例如，在已经有充分证据表明恐怖分子在某商场埋藏了定时炸弹但是被抓获的恐怖分子却拒不交代时，为了避免可能引发重大伤亡的爆炸事件发生，有必要暂时忽略恐怖分子的人权保障而对其实行刑讯逼供。

但刑讯逼供的后果广为人所诟病，目前已经发现的重大冤假错案，基本上都存在刑讯逼供现象。为避免刑讯逼供，《看守所法》明确规定，对可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行全程录音或者录像。换言之，如果没有全程录音或者录像，则通过讯问所取得的证据就可能有刑讯逼供嫌疑，影响证据的合法性，从而影响证据被法院所采信。

当然，这里只要求全程录音或者录像，而没有要求全程录像并且录音，实际上仍然无法杜绝刑讯逼供的发生，因为在技术上完全可以做到边刑讯边录音，只要在刑讯时避免在押人员发出惨叫声，或者惨叫声不被录进即可，而要证明录音是否全程，估计也有不小难度。

二、《看守所法》的四大不足

实际上，《看守所法》的所谓不足，也是从其不利于保障在押人员人权的角度而言的，因为“看守”就是“羁押”，而“羁押”就存在可能侵犯人权的问题。

第一，没有强调对牢头狱霸进行严厉打击，没有规定严厉打击的具体措施，从而无法杜绝牢头狱霸的存在，而牢头狱霸正是监室内殴打、体罚、虐待在押人员导致在押人员非正常死亡等不人道不文明现象屡禁不绝的罪魁祸首。由于无法杜绝牢头狱霸现象的存在，《看守所法》中的人权保障条款极易沦为只具有宣示作用而无实际效果的象征性立法，无法真正保障人权、实现立法目的。

早在1990年，《看守所条例》第四条就规定“严禁打骂、体罚、虐待人犯”。这一规定的适用主体是管教干警而不是在押人员，但看守所内牢头狱霸殴打、体罚、虐待其他在押人员的现象屡见不鲜，经常引发在押人员不正常死亡，媒体披露过的洗澡死、躲猫猫死、冲凉死、洗脸死、呼吸死等二十多种离奇死法不时引起社会轰动。

为回应公众质疑，公安部多次部署专项打击行动，并出台了《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》（2009年5月），要求各看守所落实管教民警包监室管理、监室巡视监控、在押人员受虐报警、在押人员体表定期检查、在押人员出所谈话和跟踪观察回访以调查其有无遭遇牢头狱霸的迫害、严管牢头狱霸行为等制度，还与最高人民检察院联合开展专项检查，将牢头狱霸问题作为检查重点。

尽管如此，全国各地看守所内牢头狱霸直接或间接打死打伤其他在押人员的事件仍时有发生，屡禁不止。牢头狱霸的存在有着深刻复杂的原因，不痛下决心很难制止。

一是看守所内生存条件恶劣。经常一个三四十平方米的监室里要关押二三十个人，这些人文化水平不一，素质参差不齐，整天被迫挤在一起并且无所事事，矛盾冲突在所难免，相互之间极易发生寻衅滋事或打架斗殴事件。

二是在低层次人群中流行的暴力亚文化极易在监室这种封闭、拥挤、沉闷的小环境内盛行，导致许多在押人员特别是那些暴力犯罪嫌疑人以及可能判处重刑的嫌疑人，习惯于以暴力在监室内称雄称霸。

三是有些看守所的警力严重不足，往往一个民警要负责监管两个监室里的四五十名在押人员，白天尚可通过监控及时发现监室里的打架斗殴现象，晚上则基本上无法管理，因此不得不培植、依靠那些“号长”、“值班员”等牢头狱霸来管理监室事务，并往往需要为这些牢头狱霸指定几个打手，在其他在押人员坚决不服从牢头狱霸及打手们的淫威时，还得对不服从者违规使用警戒戒具，致使牢头狱霸倚仗管教民警给予的权力肆意横行甚至为非作歹。

四是有些公安机关为了容易获取口供而纵容牢头狱霸殴打、体罚、虐待其他在押人员。在侦羁一体的现行体制下，看守所民警不得不配合侦查机关的特殊需求，甚至有些看守所民警自己也有“深挖罪行、扩大战果”的“职责”，本身就有协助破案的任务和刑讯逼供的动力。

由于警察刑讯逼供是法律所严格禁止的，利用牢头狱霸来间接实施刑讯逼供就成了迫不得已的现实选择。因此，纵容牢头狱霸对其他在押人员殴打、体罚与虐待，实质上是警察利用牢头狱霸的淫威间接对在押人员实行刑讯逼供。由于办案压力巨大而侦查能力有限，一些公安机关侦破案件不得不依赖在押人员的口供，而只有在他们长期遭受殴打、体罚、虐待导致身体虚弱、精神崩溃的情况下，才能更容易获得他们的口供，否则，警察是很难从一个精神饱满、思虑周全的在押人员口中获得有价值口供的。

警察刑讯逼供是违法的，甚至可能因此被追究刑事责任，但是间接利用牢头狱霸的恶行来摧毁在押犯罪嫌疑人的身体和意志，却是一种隐蔽的不容易被发现的有效方式，这也是众多专家学者呼吁侦羁分离的重要原因。

不过，从某种程度上讲，“存在的就是合理的”，在现实环境下，为获取口供，文明的警察必须利用不文明的牢头狱霸来对付不文明的在押人员，对不文明的在押人员讲文明和人道，在目前尚是难得的奢侈。因为若无压力，在押人员是不可能主动、如实交代其犯罪事实的，永远无法用正常人的思维去理解绝大多数犯罪人的犯罪心理，因此不能指望在押犯罪嫌疑人会如实、主动交代。

沉默权本身是一个悖论，一个人如果没有犯罪，必然会尽力辩解而不会保持沉默，只有在犯了罪而不敢乱说的情况下，才会要求沉默权。受现实国情和科技水平的限制，我国公安机关目前的侦查能力仍然有限，仍必须依靠在押人员的口供作为寻找其他证据的必要手段，或者作为定案的重要证据之一，因此不可能把对在押人员的人权保障放在第一位，而仍然要兼顾侦查破案的现实需要，要在保障在押人员基本人权与提高破案效率之间取得一种平衡，而不是一味以牺牲效率为代价，去换取所谓“保障人权”的政治正确。这是许多公安干警允许牢头狱霸现象存在的现实原因。

也许是因为看到牢头狱霸的不文明不人道之处，《看守所法》第五十六条中规定了禁止在押人员“殴打、体罚或者指使他人殴打、体罚”其他在押人员的内容，但既未明确规定严惩牢头狱霸，又未规定具体的惩罚措施，因此如果现有管理体制和监禁条件不变，仍可预计这样的条文最终将沦为一纸空文。

第二，没有将看守所从公安机关中分离出来。公安机关与看守所侦羁一体管理体制的弊端是多方面的，如监所管理混乱、人权保障不足、管理人员渎职或以权谋私、管理人员纵容甚至培养牢头狱霸、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等。多数学者认为，应看守所从公安机关中分离出来，划归司法行政机关或者人民法院管辖。有的人大代表和政协委员为此多次提案、呼吁；有的学者详细分析了侦羁分离的必要性与可行性，比如看守所独立是诉讼职能专门化的需要，是人权保障的需要，有利于促使公安机关提高刑侦破案水平等。但看守所隶属于公安机关这一现行管理体制仍未能改变。

这一方面可能是因为改变的成本太大，涉及人员隶属关系改变和办公场所转移等现实问题，另一方面也可能是侦羁一体确实有优于侦羁分离之处，比如可以减少公安机关办案过程中不必要的手续和阻力，便于及时侦破案件。至少在目前，无法对两种体制何优何劣进行充分实证分析，正如对死刑存废问题无法进行充分实证分析一样。正如某学者所言，目前没有令人信服的实证资料表明侦羁分离是世界上绝大多数国家在看守所管理体制上的主要模式，从分权制衡、诉讼中立、人权保障、无罪推定等理论中均不足以推导出侦羁分离体制明显优于侦羁合一体制的结论；看守所在刑事诉讼中保持中立，并不表明我国应实行侦羁分离体制，应重在实质上的中立而非形式上的中立。

实际上，目前关于侦羁一体管理体制的弊端，主要是基于对冤假错案中都存在刑讯逼供问题的表面观察。但是，一方面，侦查人员是人而不是神，不可能永远不犯错误，只要错误保持在一定的比率以内，就应当被容忍，冤假错案的出现是难以避免的；另一方面，刑讯逼供有时也是合理的、必要的，应当允许其适度存在，否则可能极大地损害社会大众的利益，正如对恐怖分子实施刑讯逼供越来越被人们所认可接受一样，因此不应向公安机关提出绝对没有冤假错案和刑讯逼供等不切实际的要求。不解决看守所内生存条件恶劣和公安机关必须依赖口供才能破案等老大难问题，即使将看守所像监狱那样划归司法行政机关管辖，甚至成立专门的看守所管理部门来管理以让看守所完全独立，仍然难以杜绝牢头狱霸现象以及刑讯逼供现象的发生。

第三，没有将看守所从刑事羁押、刑事侦查和轻罪改造三位一体的职能中解救出来，没有将其定位于单纯的刑事羁押机关。

作为公安机关的内部部门，看守所不仅承担着刑事羁押犯罪嫌疑人、被告人的主要任务还负有协助侦查部门侦查破案的使命以及“深挖余罪”、“扩大侦查成果”的任务，此外还承担着监管改造一部分余刑较短的罪犯的任务。公安部2002年出台的《公安机关深挖犯罪工作规则》要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能，将看守所协助破案数和破案率列为评选一级或者二级看守所的重要评价指标。有的地方公安机关还出台了《公安机关深挖犯罪奖励办法》，激励监管民警积极开展深挖犯罪工作。为有效破获刑事案件，获取更多犯罪线索，各级看守所的管教干警都有可能在监号中设置“线人”、“耳目”或者“特情人员”，这些人员经常被管教干警委任为“号长”或者被默许担任牢头狱霸。为获取减刑、假释机会或者其他奖励，这些特情人员经常不惜一切代价，采取各种手段，迫使未决犯供述“犯罪事实”或者同意指认犯罪现场，结果酿成冤假错案。

因此，有必要明文规定看守所不得承担协助侦查部门侦查破案以及“深挖余罪”的任务。但是，《看守所法》在这方面的规定与《看守所条例》相比没有太大变化，仍未明确禁止看守所承担这些任务，而这种任务在看守所仍然隶属于公安机关管辖的情况下，几乎是难以避免的。

至于看守所仍然承担着对剩余刑期在三个月以下的有期徒刑罪犯、被判处拘役（一个月至一年）的罪犯的刑罚执行任务，则对在押人员的人权保障没有较大影响。

第四，没有对看守所内在押人员恶劣的生活条件如何改善作出明确规定，因而缺乏针对性。虽然与《看守所条例》相比，《看守所法》在看守所办公场地、公用经费、业务经费、装备经费，以及在押人员给养费、伙食费、被服费等经费保障方面的规定具有很大进步，但是这些规定并没有针对看守所内在押人员的恶劣生活条件进行，没有规定可以切实保障在押人员生活条件的各项措施。

从无罪推定的刑事诉讼理念来讲，在有罪判决生效之前，在押人员都属于无罪人员，虽然他们被依法剥夺了人身自由，但是他们的其他人身权利和财产权利都应当得到正常的保障。而在现实中，由于场所和经费有限，看守所内经常是一个三四十平方米的监室内关押着二三十人，这些人晚上睡觉时挤在一张大通铺上，连翻下身子都很奢侈，有的人甚至被迫睡在过道里或者通风口上，有的人甚至晚上根本无法躺下睡觉，在饮食方面也难以得到营养正常的保障，这无疑是极大侵犯在押人员基本人权的，《看守所法》应当对此作出明文规定。

三、对《看守所法》立法完善的几点建议

在《看守所法》公开征求意见之际，向立法机关提几点建议是适合的。为促进对在押人员的人权保障，有必要着重考虑以下几点。

第一，应立法保障在押人员的基本生活条件。由于当前滋生牢头狱霸现象的主要原因是在押人员居住条件过于拥挤，也由于居住条件是人得以生存的基本条件，是每一个公民的基本人权，因此应当设法改善在押人员的居住条件。

应实行“小号”制和“床铺”制，每一监室安排的居住人员不得超过10人，并且每个人都应有其自己的床铺，而不是每一监室关押二三十人、睡觉时数人挤在同一张床铺上。与“小号”制相适应，应扩大看守所的人员编制，为每一间监室配备一名管教干警，改变管教干警忙不过来的现状。为防止监室内发生打架斗殴现象，切实保障每一在押人员的生命健康安全，应在监室内安装摄像头以便24小时监控，对无故寻衅滋事或者打架斗殴者应严惩不贷。

在饮食方面，可以在看守所内设立食堂，对那些犯罪情节较轻因而不需要佩带戒具的在押人员，允许其自行到食堂里就餐，但经费可由其自行承担；只有对那些可能判处重刑、有较大人身危险性或者可能自杀、自残因而需要加带戒具或严密监控的在押人员，才应由专人给其送饭送菜。与改善看守所内在押人员的基本居住条件相适应，国家应保障看守所改建、扩建、增建所必需的建设用地及相应经费，并增配相应人员，应在思想上把犯罪嫌疑人、被告人当作无罪的人对待，而不是用管理“人犯”的落后思想去管理、教育他们，应真正尊重他们为“人”而不是“人犯”。

第二，无论是否将看守所从公安机关的管辖之下独立出来，都应明确看守所只是单纯的刑事羁押机关，只服务于保障刑事诉讼活动的顺利进行，而不应承担协助公安机关侦查破案、深挖犯罪线索等职能。可以将看守所设置成相对独立的部门，其人员考核和晋升只服从于保障刑事羁押顺利进行的需要，只要没有出现打架斗殴甚至非正常死亡案件，管教干警即应被评价为合格，反之，则应承担监管不力的责任。

至于所谓“教育”职能则不应强调甚至应当废弃，因为根据无罪推定理念，这些在押人员都属于无罪的公民而不是已经被判有罪的罪犯，不存在对他们进行教育改造以矫正他们的人格和习性的问题。当然，可以在看守所内配备电视、书籍、球类等文化娱乐场所和工具，以满足在押人员正当的学习和娱乐需求。而《看守所法》在第五章“管理”下专用一节来规定“教育”，条文达七条之多，未免有点本末倒置。从其内容来看，规定看守所应当建立教育制度以对犯罪嫌疑人、被告人进行法制、道德、文化、权利、义务等教育，不仅是对看守所职能的认识不清，而且难免流于形式，因为看守所能够依法监管好这些在押人员防止其再度违法犯罪就很不错了，再要求其对在押人员实施各方面的教育，实属强人所难。

实际上，强调看守所对在押人员进行教育，容易导致这种教育变成要求在押人员“认罪悔过”、“供认不讳”等为刑事侦查顺利进行所需要的教育，从而导致看守所承担协助侦察机关侦破案件的职能。

第三，应明确规定严惩牢头狱霸的具体措施。虽然牢头狱霸的存在有其现实原因和一定的合理性，但这不是允许牢头狱霸这一典型恶性事物存在的合法理由。公安机关应设法提高侦查能力和办案能力，不能依赖在押人员口供作为破案结案的主要手段。看守所应保障在押人员的基本生活条件，不能将在押人员放置在一个时刻可能遭遇殴打、体罚、虐待、侮辱、毫无人格自由和尊严的恶劣生存环境之下。国家应保障每一个都活得有尊严，而不是将一个具有犯罪嫌疑的无罪推定之人放置到一种弱肉强食、毫无人性尊严的丛林世界中去任其自生自灭。在各种看守所离奇死亡事件频发的现实背景下，国家应痛下决心，彻底解决牢头狱霸问题，对相应犯罪人严惩不贷，对相关渎职人员决不姑息纵容；对利用牢头狱霸来获取破案线索、管理其他在押人员的做法，应当坚决取缔和严厉打击。

综上，《看守所法》的出台顺应了保障人权的世界潮流和历史趋势，对在押犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，对推动侦查机关提高刑侦能力，推动看守所提高监管水平，对中国大国形象的改善，都具有重大而深远的意义。但应当注意分析问题产生的真正原因，有针对性地制定一些操作性强的条文，避免立法沦为欠缺实际效果的象征性立法。