中国试验田③｜公益诉讼的福建实践：已判23案检方全部胜诉

【编者按】

抓好试点对改革全局意义重大。

5月23日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上如此强调。

6月13日起，澎湃新闻推出“中国试验田”专栏报道，就十八大以来的部分改革试点进行调研与分析，以展现各方对改革实现路径和实现形式的探索之路。

2017年6月9日，福建省三明市清流县龙津镇周架山，绿荫葱葱，溪水流淌。站在山头，53岁的余生发感慨万千，“两年过去了，这里的一切变化太大了。”

两年前第一次来访时的场景，这位有着15年检察工作经验的老检察官历历在目：一座停工的熔炼炉矗立在山头，周边洒满熔炼废渣，电子垃圾散乱堆放在一旁，一些则随着浑浊的污水流向下游……

在清流县检察院发出检察建议后，清流县环保局仍未将这些电子垃圾交给有处置危废资质的单位处置。随后，清流县检察院提起公益诉讼。

最终，法院判处清流县环保局未处置危险废弃物的行为违法。诉讼期间，清流县环保局将电子垃圾合法处置。该案系全国首批起诉、第二起判决的行政公益诉讼案件。

该案之后，作为全国13个开展公益诉讼试点工作之一的福建省，陆续出现了检察院机关将行政部门起诉至法院的案件。

“目前已判决的23起案件不仅全部胜诉，检察机关提出的诉讼请求也全部得到支持，被告均服判息诉无一上诉。”福建省检察院相关负责人接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说。

在余生发眼里，公益诉讼的实践提升了检察建议的监督力度，不再只是“文来文往”。随时有可能被检察院诉至被告席，很多行政机关负责人不敢再找不积极履职的借口，一系列硬骨头问题也被陆续“啃下”。

成公益诉讼试点后案件迎来转机

2015年7月7日，清流县检察院检察委员会在研究一案件时发现，清流县环保局未对该案扣押的28580千克涉案电子垃圾原料及焚烧现场进行无害化处理，存在行政违法行为。

此后，清流县检察院向县环保局发出检察建议书，建议及时对相关问题进行处理。7月底，清流县环保局回函称，将对电子垃圾等危险废物交由有处置危险废物资质的单位处置。

作为民事行政检察科科长的余生发，专门跟踪调查，发现现场并不是回函中表述的那样——现场并未进行无害化处理，只是将电子垃圾贮存在不具贮存危险废物条件和资质的企业仓库中，同时也未对相关责任人刘某作出相应的行政处罚。

看着眼前的一幕，余生发只能跺着脚干着急，“那时真没办法，检察建议不具有强制力啊。”

“以前，检察机关在发出检察建议后，工作就宣告基本结束了。”清流县检察院检察长董新接受澎湃新闻采访时表示，检察建议是加强法律监督职能的方法之一，目前缺乏应有的法律保障，不具备刚性约束力，行政机关是否采纳，建议能否得到有效落实，这些都取决于行政机关自身，因此检察建议中的相关措施和规范的整改情况得不到充分落实。

令检察官们没想到的是，案件很快迎来转机。

根据中央决定、全国人大授权、最高人民检察院部署，2015年9月，福建省检察院在福州、泉州、三明、南平、龙岩等五个地区部署开展检察机关提起公益诉讼试点工作。

清流检察院也成了基层试点检察院之一。清流县检察院迅速将该案线索通过上级检察院呈报至最高人民检察院，经批准办理该案。

然而，作为全国首批行政公益诉讼案件，诉前该做哪些准备，诉讼程序和以往有什么不同，证据需要收集到什么程度，如何争取当地党委政府的理解，都没有现成的经验可以借鉴。

制度探索：检察院在原告栏签字是否妥当？

民间将行政诉讼称为“民告官”，而行政公益诉讼则被称为“官告官”。“民告官”不易，“官告官”更难，余生发们感受到的阻力从调查取证就开始。

余生发说，找涉事的刘某做笔录，他因为之前涉嫌污染环境罪时多次被县检察院及公安局询问，态度消极；找贮存仓库的公司法人代表，对方因为自身利益不予理睬，“做了大量思想工作之后才将笔录完成。”

更难做的是对即将被诉至法庭的行政执法部门的调查工作。

“清流县环保局作为被告，执法人员更因为担心工作不到位出现失职、渎职，这种心态使他们配合不够主动。”分管民行案件工作的清流县检察院专职检察委员会委员魏春生说。

相关行政执法部门不够主动配合，让调查取证工作一度陷入被动。魏春生说，“面对困难局面，我们办案检察官还主动到相关部门进行沟通，阐明立场，说明情况，消除他们的后顾之忧。”

“对什么是公益诉讼他们不理解，毕竟这是新鲜事物。”董新说，为此他还多次找到党委政府部门，向他们说明开展公益诉讼的目的、意义和相关法律解释。案件也得到了地方党委政府的高度重视，并明确支持县检察院办理该起行政公益诉讼案件，对检察院督促县环保局及时整改的做法予以支持和肯定。

在行政诉讼中，被告应当承担主要的举证责任，而在公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼人，其举证责任基本上等同于原告。

“所以在调查取证上，我们尽量按照刑事诉讼证据标准的要求，对焚烧现场、电子垃圾贮存地拍照、录音录像，并走访公安局、环保局等部门单位，询问涉事的刘某、贮存仓库的公司法人代表等人后，形成了完整的证据锁链。”董新说。

2015年12月21日，清流县检察院向清流县法院提起公益诉讼。该案由三明中院指令明溪县法院审理。

诉讼开庭前，法院以原告身份向清流检察院送达开庭传票，并要求其出具法定代表人身份证明及授权委托书。

虽然之前没有可借鉴经验，办理案件的检察官们在开庭后还是发现了传票中的不妥之处：“公益诉讼中，检察机关不等同于一般原告，检察机关是代表国家，定位为‘公益诉讼人’，让我们在‘原告’栏上签字不妥当的。”

虽然对检察机关诉讼地位问题，检法两家出现了不同的意见，但承办检察官们认为这是作为试点检察院的一个经验收获，“未来公益诉讼的立法上，需要对开庭传票进行规范和明确。”

检察建议不再成“文来文往”

2016年1月29日，明溪县法院对本案进行了公开开庭审理。3月1日，明溪县法院公开宣判，一审判决支持了检察机关的诉讼请求，确认清流县环保局未处置危险废物的行为违法。

诉讼期间，清流县环保局主动将电子垃圾交有处置危废资质的单位处置，防止二次污染，对行政相对人也作出了行政处罚。

案件引起了社会各界的关注，其中危险废物处置问题也得到相关部门的重视。当月，福建省环境保护督察办公室对全省非法处置危险废物污染环境的突出问题开展专项行动。清流县党委政府也要求各行政执法部门学习该起公益诉讼案件，严格依法履职。

除了案件的胜诉，更让检察官们欣慰的是，检察建议发挥的监督作用越来越明显。

“以前，每年通过民行科发出去的检察建议不少，虽然均有答复，但多是‘文来文往’，一些部门不作为，或者履职不到位，检察机关无法再采取其他措施。”魏春生说。

通过这次公益诉讼，更多的行政部门负责人知道：如果不作为、不履职，有可能也会被检察机关起诉，同样站在被告席上，以往的推脱借口不再有了。

让魏春生感受最明显的是检察建议的答复函，“以前都只有一页甚至半页纸，按照一个模板，一个语气，现在满满十几页，不仅有整改态度、整改方案，还配上详细的现场图片和常态化治理方案。”

2016年4月，清流县检察院向县畜牧兽医水产局发出检察建议，该局迅速制定九龙溪水域环境治理实施方案，查扣电鱼船2艘、电鱼机8台、渔网3张；2016年12月，接到清流县检察院的检察建议后，县国土局督促相关单位收缴矿山恢复治理保证金30.5万元，为国家挽回了经济损失……

福建省检察院相关负责人向澎湃新闻介绍，目前共办理公益诉讼案件669件，其中诉前程序案件603件，行政机关主动纠正行政违法行为或依法履行职责419件，诉前纠正比例超过七成。

该负责人还介绍，各试点地区检察机关提起公益诉讼66件，法院已经判决23件，检察机关均胜诉。通过一年多的实践，为国家挽回经济损失近2亿元。