2022国家账本：更精准的财税政策再发力

2022年3月5日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第五次会议上作《政府工作报告》。会议期间，根据代表委员们的意见建议，国务院对《政府工作报告》补充修改了92处，主要集中在稳经济、促创新和惠民生三个方面。2022年3月11日，十三届全国人大五次会议表决通过了关于《政府工作报告》的决议，批准了这个报告。次日，新华社全文发布了《政府工作报告》。

根据去年12月中央经济工作会议的要求，2022年经济工作总要求是稳字当头、稳中求进，着力点是加大对冲、提升效能，落脚点是托住宏观经济大盘，政策安排需要兼顾力度与节奏、当前与长远、发展与安全。今年的政府工作报告，对积极的财政政策作了具体的安排，并强调要提升财政政策的效能，做到更加注重精准、可持续。

热点聚焦：充分发挥财税政策的治理与调控功能

近年来，我国经济社会发展在新冠疫情持续影响和国际形势风云变幻的大背景下，确实遇到了一些困难，这个时候经济发展的基本盘需要政策的有效引导和必要扶持，要更加完整、准确、全面地贯彻新发展理念，扎实做好“六稳”“六保”工作，注重宏观政策跨周期和逆周期调节，有效应对各种风险挑战。

《政府工作报告》提出，要提升积极的财政政策的效能，增强政策的针对性、有效性和可持续性，为经济平稳运行提供有力支撑。2022年的财政支出规模扩大2万亿元以上，重点增加就业、教育、卫生等方面的支出。其中，中央一般公共预算对地方转移支付安排近9.8万亿元，增加约1.5万亿元，同比增长18%，比往年大幅提高，这是自2012年以来的最高增幅。

与此同时，积极的财政政策要更积极有为，注重精准。2022年新增减税退税在2.5万亿元左右，减税退税达到同期较高水平。新一轮减税降费将对象更聚焦于中小微企业、制造业、专精特新企业等，而且更注重企业保有足够的现金流，增强市场主体的自身“造血”能力。

《政府工作报告》提出，2022年赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调，有利于增强财政可持续性。预计2022年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构，依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力同比明显增加。特别是2022年大幅提高中央一般公共预算对地方转移支付，这里面有几个重要考虑：

一是推进区域协调发展和新型城镇化，发挥地方政府投资引导带动作用，进一步提升区域发展协调性，通过财力保障协同推进更高质量的基本公共服务均等化，促进经济发展和社会公平；

二是推动财力下沉，加强对基本民生的保障、对重点领域的保障、对地方特别是基层的财力保障，保障政府运行和社会稳定；

三是注重财政政策的精准性和可持续性，进一步提高资金使用效能，疏解减税降费后的地方政府财政能力，有序化解地方政府债务风险，着力稳定宏观经济大盘和社会发展大局。

重点解析：持续加强更精准的组合式减税降费工作

减税降费是近几年稳企业、保就业的一个重要举措，也是支持市场主体纾困和发展的重要举措。其中，中小微企业和个体工商户受益受惠也超1万亿元，精准发力。

《政府工作报告》提出，延续实施部分税收优惠政策，并对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税，同时要求各地也要结合实际，依法出台税费减免等有力措施，使减税降费力度只增不减，以稳定市场预期。中小微企业作为市场主体的主力军和毛细血管，制造业作为工业经济发展的基础性和支撑性产业，专精特新企业作为引领创新发展战略的生力军和风向标，尤其需要纳入到财政政策的精准覆盖范围内。

与此同时，对前述企业的引导和扶持需要“组合拳”政策工具，相关的财税政策和金融政策要密切加以配合，特别是对于“融资难”和现金流问题，要着力加以化解和保障，特别是如果现金流如果出现问题，将引发系统性的金融风险和社会风险。

2022年的减税降费政策，主要有三个方面的特点：

一是力度更大，着力稳市场主体保就业。今年减税降费2.5万亿元，在历年减税降费力度中处于最高位，能有效舒缓市场主体的经营压力，同时体现中央坚决推进减税降费促进经济高质量发展的决心。

二是方式更多，完善减负纾困等系统性、组合式的税费优惠政策。今年特别提出组合式减税降费，既深化小微企业所得税区间性优惠政策，又加大企业留抵退税制度改革的有效实施力度，并加大研发费用加计扣除政策力度，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%。

三是角度更准，精准夯实经济稳定运行、质量提升的基础。对于小微企业、制造业和专精特新企业以及受疫情影响较大的行业精准施策，解决市场主体急难愁盼问题，稳定制造业产业链供应链，推动创新驱动政策落地生根更牢更有着力点。

亮点透视：持续性深化增值税留抵退税制度改革

减税降费是近几年稳企业、保就业的一个重要举措，也是支持市场主体纾困和发展的重要举措。《政府工作报告》提出，坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。一方面，延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。另一方面，综合考虑为企业提供现金流支持、促进就业消费投资，大力改进因增值税税制设计类似于先缴后退的留抵退税制度，2022年对留抵税额提前实行大规模退税。

优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。增值税留抵退税力度显著加大，让减税降费的“真金白银”尽早落到企业，惠及个人，以有力提振市场信心，促进经济社会高质量发展。

留抵退税制度符合增值税税制特点，能有效降低企业成本，有利于畅通产业链供应链，推动市场主体创新创业，亦是发达国家的普遍做法。《政府工作报告》提出，预计2022年全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。

这些留抵退税，特别是针对小微企业的留抵退税，要限期释放，对市场主体是重大利好，但不可避免对财政收入造成一定影响。但总体来看，“放水养鱼”才能“水多鱼多”，只有市场主体“活”下来、“活”起来，才能保障“税基充足、潜力永续”。一方面，中央及各级政府需要持续加强财政转移支付和财政投入的力度和精准度，另一方面，相关政策需要综合评测财政承受能力与经济发展预期之间的平衡，既积极有所作为，又确实量力而行，更注重循序渐进，综合统筹运用好我国经济韧性强，长期向好的基本面，增强财税政策的针对性有效性，推动经济运行保持在合理区间。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）