两高改革年鉴㉑｜学者谈“执行权监督”：应进一步完善制约与监督机制

【编者按】

法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼规则”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。

澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。

针对“执行权监督”话题，我们特邀中国政法大学诉讼法学研究院教授谭秋桂撰稿，提出卓见，以期研讨。

在执行权规范上，2021年12月，最高人民法院发布《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》，要求全方位加强对执行权的制约与监督，重申善意文明执行理念。

“在单独制定民事执行法之际，设计出符合规律、切实可行的民事执行权制约与监督机制，势在必行。”谭秋桂教授在《民事执行权制约与监督机制的完善》专稿中指出，完善民事执行权的制约与监督机制，是规范民事执行权运行，坚决治理执行乱、切实解决执行难的必由之路。

在他看来，执行难问题的成因十分复杂，其中执行权运行不规范导致权力滥用形成执行乱也是重要的原因。澎湃新闻观察到，近年来，人民法院在不断完善内部执行监督规范的同时，开始重视民事执行权的制约与监督问题。比如，2021年修改后的《人民检察院民事诉讼监督规则》“对执行活动的监督”一章的条文数量由3条增加到7条，并修改了关于管辖的规定，增加了监督的方式。

但在谭秋桂看来，民事执行权制约与监督机制仍不完善，执行乱的问题仍然突出，“进一步完善民事执行权制约与监督机制，是坚决治理执行乱，进而切实解决执行难的基本保障”。

他认为，构建民事执行权制约机制，应当从两个方面着手：一是构建完善的审判权对民事执行权的制约机制；二是构建民事执行权的各项权能之间的相互制约机制。

与此同时，民事执行权的规范亦离不开外部监督。谭秋桂直言，除了社会舆论监督、人大监督、纪检监察监督等非程序化监督，民事执行权更需要具有严格程序规范、能够制度化的监督方式。

他表示，现行的程序化的执行监督机制包括两类：一是上级法院监督，二是检察监督。“尽管上级法院监督模式在实践中发挥了积极作用，纠正了大量违法执行行为，但是毕竟监督者与被监督者属同一系统，其公信力及实效性仍存在一些疑虑。”谭秋桂坦言，民诉法将检察监督确立为民事执行的一项基本原则，但现行的民事执行检察监督机制还有较大的完善空间。

以下为全文：

2021年12月21日，最高人民法院发布《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》（法〔2021〕322号，以下简称《意见》），要求全方位加强对执行权的制约与监督，把执行权关进“制度铁笼”和“数据铁笼”，确保高效公正规范善意文明执行。

困扰人民法院、当事人乃至整个社会的执行难问题由来已久。1991年我国制定民事诉讼法时，就将解决执行难作为立法目标之一。但是，这一问题并没有因为民事诉讼法的实施而缓解，进而引起了中共中央的重视。1999年中共中央转发最高人民法院党组关于解决执行难问题的报告，2014年党的十八届四中全会决议再次要求“切实解决执行难，制定强制执行法……依法保障胜诉当事人及时实现权益”。一项具体的法院工作引起中共中央的重视并专门发出文件、写进重大政治报告，说明执行难问题确实十分严重。

执行难问题的成因十分复杂。其中执行权运行不规范导致权力滥用是重要的原因。实践中常见的选择性执行、消极执行、超范围执行、违法解封、随意撤销拍卖、长时间不发放执行款等行为，都是执行权滥用的体现。由于法院滥用执行权，案件不能顺利执结、债权人权利不能及时实现，或者被执行人、案外人的财产被违法执行，或者执行争议长期不能解决，当事人、案外人就会形成“执行难”的体验。

但是，相对于债务人无财产可供执行、逃避执行、抗拒执行以及协助执行人拒绝协助执行等现象而言，这种“执行难”准确地说是“执行乱”。从另外一个角度看，执行乱是执行难的重要原因。治理执行乱的根本方法是规范民事执行权的运行，完善制约与监督机制则是规范民事执行权运行的关键。

应当说，最高人民法院历来重视这一问题。1998年颁行的《执行规定（试行）》用一个部分专门规定执行监督的方式与程序，建立了比较完善的法院内部执行监督机制；自1999年开始推行的执行机构更名，深化了审执分离体制，强化了审判权对执行权的制约；2009年印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，首次明确提出“强化执行监督制约机制”的目标；2011年印发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，通过执行机构内部分权进一步强化执行权制约；2021年颁行的《意见》再次强调“深化审判权和执行权分离”“深化执行裁决权与执行实施权分离”“强化执行流程关键节点管理”。

在法院内部不断完善相关规范的同时，外部也开始重视民事执行权的制约与监督问题。2012年修改的《民事诉讼法》增加了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”的规定，2013年最高人民检察院颁行的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》专章规定了“对执行活动的监督”，2021年修改后的《人民检察院民事诉讼监督规则》“对执行活动的监督”一章的条文数量由3条增加到7条，并修改了关于管辖的规定，增加了监督的方式。

但是，从总体上看，我国民事执行权制约与监督机制仍不完善，效果仍不理想，执行乱的问题仍然突出。进一步完善民事执行权制约与监督机制，是坚决治理执行乱，进而切实解决执行难的基本保障。

完善民事执行权制约与监督机制，首先要厘清制约与监督的关系。一般认为，权力制约的基本形态是一种权力的运行以另一种权力的运行为条件，两种权力相互牵制、约束、制衡；权力监督则是以另一种权力监视、督促、管理一种权力的运行，确保其达到预期目标。制约和监督都以分权为基础，但是制约是内部的、同时的、联动的，监督则是外部的、延时的、异步的。

因此，制约与监督是两种不同的确保公权力规范运行的机制。然而，我国极少严格区分民事执行权的该两种权力运行规范机制，通常是将两者合在一起，使用的概念也只是“制约监督”或者“监督制约”，而不是“制约与监督”。由于认识不到位，构建出来的制度难以完善，更难以实现其应有功能。

制约与监督的差异性决定了，我国必须分别构建民事执行权制约机制和监督机制，才能确保民事执行权规范运行。其中，制约的内部性决定了，民事执行权制约机制应当构建在执行法院内部；监督的外部性决定了民事执行权监督机制应当从执行法院外部进行构建。

以执行法院的权力构造为基础，构建民事执行权制约机制，应当从两个方面着手：一是构建完善的审判权对民事执行权的制约机制；二是构建民事执行权的各项权能之间的相互制约机制。

实现审判权对民事执行权的制约，前提是审执分离：审判机构和执行机构严格分立、审判人员和执行人员严格分工，民事执行必须也只能以审判权的作用结果即判决、裁定、调解书为依据，执行机构不得对审判结果进行实质审查，更不得超越审判结果开展执行。我国《民事诉讼法》第235条规定：“执行工作由执行员进行……人民法院根据需要可以设立执行机构。”在实践中，人民法院行使民事执行权的执行局与行使审判权的审判庭已经形成严格的互不隶属的并列关系且运行正常。由此可见，我国法律规范和实践操作已经基本实现了审执分离，也就是基本形成了审判权对民事执行权的制约机制。

除了通过审判权制约执行权，还要在民事执行权的具体权能内部构建有效的制约机制。但是，由于人们对民事执行权权能的认识不统一，民事执行内部的制约尚未完善，成为我国民事执行权制约机制的重大短板。

在笔者看来，首先，我国应当将民事执行权的权能确认为执行命令权能、执行实施权能和执行裁判权能三个方面。其次，在执行机构内部设立执行立案庭、执行实施处和执行裁判庭分别行使上述权能。其中，执行立案庭和执行裁判庭配备执行法官，执行实施处配备执行官，以适应民事执行权各项权能的不同属性。再次，执行机构的内部机构的职责与运作模式应当设定为：执行立案庭负责对执行依据进行形式审查，确定执行范围，向执行官发出执行命令；执行实施庭接到执行命令后，应当立即进行分工并开始执行，且不得对执行命令的内容进行审查；当事人对执行命令或者执行实施行为提出异议，或者依法提起执行异议之诉的，由执行裁判庭进行审理和裁判，执行立案庭和执行实施处必须尊重执行裁判结果。这样就能够建立有效的民事执行权内部制约机制，确保民事执行权规范运行。

民事执行权的规范运行离不开外部监督。除了社会舆论监督、人大监督、纪检监察监督等非程序化监督，民事执行权更需要具有严格程序规范、能够制度化的监督方式。

现行的程序化的执行监督机制包括两类：一是上级法院监督，二是检察监督。1998年《执行规定（试行）》就确立了上级法院监督模式，最高法院近年还在积极强化和不断完善。比如，2021年发布的《意见》强调“加强层级管理协调”，将中级法院作为“统一管理、统一指挥、统一协调”的枢纽，探索建立“区（县）人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主”的管理体制，加大上级法院对下级法院监督指导的力度，等等。

尽管上级法院监督模式在实践中发挥了积极作用，纠正了大量违法执行行为，但是毕竟监督者与被监督者属同一系统，其公信力及实效性仍存在一些疑虑。为了加强外部监督，2012年修改的《民事诉讼法》将检察监督确立为民事执行的一项基本原则，最高检察院发布的《民事诉讼监督规则》设立专章规定“对执行活动的监督”。但是，客观地说，现行的民事执行检察监督机制还有较大的完善空间。

首先是申请执行检察监督的条件问题。《民事诉讼监督规则》第28条规定：“当事人认为民事审判程序或者执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：（一）法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由的除外……”该条规定的“穷尽救济手段为申请前提原则”，抹杀了监督的法律性和独立性，不符合监督的本质特征。

从原理上看，执行检察监督是国家检察权对民事执行权运行进行的监视、督促和管理，其对象是当事人不得处分的事项；而救济是一种权利，当事人得以处分。《民事诉讼监督规则》规定当事人放弃救济就不得申请检察监督，显然混淆了监督与救济的本质差异而不符合民事执行检察监督的原理，有检察机关推脱职责之嫌。

其次是检察监督的时机问题。现行民事执行检察监督机制沿袭民事审判的事后监督模式，没有设立事中监督机制。其中，根据《民事诉讼监督规则》第28条第1款第（二）项的规定，法院已经受理并正在审查处理当事人提出的异议、复议或者诉讼的，检察院不予受理当事人的检察监督申请。

然而，根据现行司法解释的规定，案件并不因当事人提出异议、申请复议或者提起执行异议之诉而当然停止执行，加之检察监督与执行救济的机理完全不同，执行救济不应阻却更不应代替执行检察监督，上述规定显然不符合法理。同时，某些民事执行行为的后果具有不可逆性，如果不及时发现并纠正其中的违法行为，一旦既成事实就会影响多方的利益，使问题更加复杂化。

例如，执行机构的财产处置行为具有物权变动效力，如果未在财产处置程序中纠正违法行为，财产处置完成后再由执行法院裁定撤销拍卖或者变卖，不但会严重影响执行当事人、财产拍定人或者买受人的合法权益，而且可能新增大量纠纷案件。因此，为了完善民事执行检察监督机制，应当在现有事后监督机制的基础上，增设事中监督机制。

再次是跟进监督的问题。同样是受审判监督理念的影响，现行的民事执行检察监督的基本思路还是以一次监督为限。然而，仅以一次监督为限，不但难以适应民事执行行为的多样性特征，而且难以发挥执行检察监督机制的应有功能。

一方面，民事执行行为具有多样性，而且不同执行行为的法律后果不同，与民事审判结果唯一性存在重大差异。仅以一次监督为限，可能就会遗漏违法的执行行为，放任民事执行权滥用。另一方面，民事执行是实现权利的程序，是纠纷解决的最后阶段，若无法彻底纠正其中的违法行为，不但损害当事人、案外人的合法权益，而且将纠纷推入再无解决程序的“绝境”，最终给社会和谐安宁带来不稳定因素。

完善民事执行权的制约与监督机制，是规范民事执行权运行，坚决治理执行乱、切实解决执行难的必由之路。在单独制定民事执行法之际，更新理念，厘清认识，设计出符合规律、切实可行的民事执行权制约与监督机制，势在必行。