上海交大｜如何解决中国低碳城市建设中存在的诸多问题

随着新型城镇化持续推进，中国的城镇空间结构不断优化，城市的基础设施建设、工业活动、交通运输及居民生活使得城市成为碳排放增长的主要领域。2030年碳达峰，2060年碳中和的目标如何实现？为了控制温室气体的排放量，在2021年“两会”期间，中国政府将单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%确定为经济社会发展的主要目标之一，而城市是推动低碳经济转型重要的责任主体和行动单元，建设“低碳城市”已成为“十四五”规划中重点关注的领域。

中国低碳城市建设发展现状与存在的问题

中国于2016年9月3日加入《巴黎气候变化协定》，成为第23个完成批准协定的缔约方。不同国家的发展阶段不同，低碳城市建设的主要内容也会存在一定差异。一般来说，在发达国家，交通和建设领域是主要排放源，这两项约占总排放量的70%-80%，而生活和工业生产的碳排放约占20%。相比发达国家，中国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，能源和工业排放是主要碳排放源，其次是建设和交通领域。在长期的工业化和城镇化进程中，中国的资源供需矛盾、生态环境破坏等问题逐渐突显。由于中国的工业化和城镇化重点在城市，相对于以农业发展为主的农村，碳排放的管控主要在于城市。

总体而言，构建低碳城市是中国建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是全面建成小康社会的重要战略选择。早在2008年，国家建设部和世界自然基金会在上海和保定两市率先开展了低碳城市的试点工作。目前，低碳试点城市已经扩展到全国42个城市，各城市按照国家发改委要求编制低碳发展规划，制定支持政策，建立管理体系，探索适合本地区的发展模式，积累了丰富的经验，也走了不少弯路，这些都是中国低碳城市基本支撑体系的初步探索与实践。以上试点城市虽已取得了积极的成效，但仍然存在着多方面问题。主要包括以下几个方面：

第一，中国低碳城市建设缺乏顶层的制度设计和整体规划。中国虽然是低碳城市建设的先行者，但总体上仍然处于原创性政策探索和创新阶段。尚没有在中央层面形成明确的低碳城市建设制度和法律保障，也未形成一套完整的评价体系和考核机制。

第二，低碳城市建设存在发展领域不平衡不充分问题。低碳城市建设是一项长期、系统的工程，“双碳”发展的本质是要实现社会经济发展与温室气体排放脱钩，并不是降低发展而是要转变发展方式，实现高质量发展。但一些城市往往只关注一个或者少数几个方面，如盲目发展新兴产业，忽视传统工业的提质升级，甚至忽视了能源链、粮食链和产业链、供应链安全，结果是只谈低碳，放弃了城市发展的其他目标。同时，不同区域和城市之间的低碳城市建设容易各自为政，违背了区域和城市之间的关联性。

第三，低碳发展投入激励不足，公众和社会力量的参与度较低。目前，低碳城市建设主要靠政府的财政投入为主。社会资本的参与意愿不够强烈，缺少市场力量的推动。另外，一般公众对低碳城市的关注度较少，缺乏对低碳城市建设的热情和认知。

未来低碳城市建设发展的建议和思考

（一）建议中央从五大方面进行结构性调整和制度设计。

1、能源结构。改变以化石能源为主的能源结构，推进煤炭有序替代转型和煤炭清洁高效利用，推进可再生能源发展、规划建设新能源供给消纳体系，支持发展分布式新能源和绿色发电技术。

2、产业结构。调整高能耗的生产方式和产业结构。实施新旧动能转换，提升能效，实现高耗能企业的提质增效和转型升级；制定差异化的产业政策，通过空间布局的差异化管理，提高区域能源效率，减少碳足迹；通过产业链重组，逐步淘汰高能耗、高污染环节。

3、绿色交通。发展绿色交通，改变以燃油汽车和以公路货运为主的交通结构，提倡公共交通、新能源汽车和绿色出行方式。

4、绿色建筑。集约用地，生态优先。提倡绿色建造和产城融合的规划理念，改变土地无序扩张、三生（生产、生活、生态）分离的城市用地结构，提升城市的韧性水平。

5、绿色消费。倡导节约，反对资源浪费，提倡绿色生活方式。改变原来粗放的生活方式和消费结构，让低碳的、生态的衣、食、住、行逐步成为一种时尚的生活方式。

（二）针对各地低碳城市建设中呈现的不平衡不充分问题，中央相关部委应加强不同区域和城市间的统筹协调力度，避免每一个空间单元各自为政单独设计碳中和路线，加强跨行政区域的大尺度协调、城市群间资源要素协同；建立统一规定的碳排放统计核算体系，鼓励城市间、城市群间碳汇交易机制共享等。

（三）通过多种政策工具和宣传手段，调动市场力量和公众参与低碳城市建设的积极性。政府可以通过行政、财税、金融、法律等各种政策工具，鼓励企业积极参与低碳技术的研发和攻关，鼓励企业使用低碳材料，开发低碳产品、发展循环经济。在建筑、交通、工业生产等领域通过立法来确保低碳发展理念的实施。通过各级媒体的宣传，引导社会公众参与到低碳城市建设中，提高公众对低碳城市建设的认识水平，提升公众低碳生活素养，让公众和市场成为推动低碳城市建设的主要力量。

中国已经成为世界上最大的碳排放国，低碳城市建设直接决定着中国碳达峰、碳中和的进程。但作为一场广泛而深刻的结构性变革，实现“双碳”目标不是轻轻松松就能实现的，各区域和城市要服从中央的统一规划、部署，结合自身发展的阶段和现实情况，制定切实可行的实施路线图，依靠科技进步和低碳技术发展，转变生产方式和经济发展模式，让人民群众养成低碳生活理念和消费习惯，群策群力，走一条符合国情的生态优先、绿色低碳的发展道路。

 [作者赵国华系上海交通大学设计研究总院副院长，山东滨州滨城区党组成员、副区长（挂职）]