两高改革年鉴⑳｜学者谈“环保禁止令”：避免损害扩大化，实现预防性救济

【编者按】

法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼规则”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。

时值2022年全国两会，澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。

针对“环保禁止令”话题，我们特邀湖南大学法学院教授周珂、湖南大学法学院博士研究生潘杰共同撰稿，提出卓见，以期研讨。

2022年1月1日，最高人民法院《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》开始正式施行。这是我国法律中首次提出“禁止令”这一名词，也是在绿色司法理念背景下，对环境司法专门化改革的制度创新。

澎湃新闻注意到，近十年来，全国多地法院对环境保护禁止令进行了不同程度的探索。前述两位学者在《环保禁止令铸就绿色司法利器》一文中指出，这些只是地方性的探索，没有完整的环保禁止令制度作为支撑，且各地规定并不统一，在环境保护禁止令的性质、审查、执行以及救济等具体程序规定上不一致。

“环境保护禁止令实现了环境诉讼从填补型救济向预防性救济转型。”前述文章认为，环境保护禁止令有效突破了传统环境执法面临的效率低下的困境，最大限度避免了生态环境损害扩大化。

值得一提的是，我国环境立法从数量上看是增长最快的法律领域，成文法数量在中国各领域法中名列前茅。前述文章表示，基于环境立法不能无限制超前，环境立法在环境保护中存在不足和遗憾，“通过发挥司法能动性则可以有效弥补这些缺憾和不足”。

“作为一种新出台的制度，环境保护禁止令的实施不可能尽善尽美，在执行过程中，肯定会出现一些问题。”前述文章亦直言，在司法实践中，需在能预见的被申请人损失、申请人的经济承受能力、申请人证据材料体现的胜诉可能性等诸多因素综合考量的基础上，确定具体的担保数额，“如果担保数额过大，会给申请人带来额外的负担，提高环境保护禁止令的门槛；反之，则被申请人的合法权益又难以得到充分的保护”。

以下为全文：

最高人民法院于2021年11月29日通过了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》），并于2022年1月1日起开始施行。这是我国法律中首次提出“禁止令”这一名词，也是在绿色司法理念背景下，对环境司法专门化改革的制度创新。作为一种全新的司法手段，环境保护禁止令有效地突破了传统环境执法面临的效率低下的困境，最大限度避免了生态环境损害扩大化，在生态环境的保护中有着举足轻重的作用。

近十年来，全国多地法院对环境保护禁止令进行了不同程度的探索。2011年11月15日，重庆市高级人民法院出台了《关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》，推出了环境保护禁止令制度。2011年12月，云南省昆明市中级人民法院印发了《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见（试行）》。2012年8月，贵州省贵阳市中级人民法院《环保司法诉前禁令试行办法》，其他省份的部分地市中也相继出台了环境保护禁止令的相关文件。

这些地方法院的司法实践主要是以《民事诉讼法》为依据，根据当事人的申请，由法院强制执行禁止令，对于环境的保护产生了一定效果。但是，这些只是地方性的探索，没有完整的环保禁止令制度作为支撑，且各地规定并不统一，在环境保护禁止令的性质、审查、执行以及救济等具体程序规定上不一致。不但使得法官在适用规定时产生了困难，也造成了当事人和代理人的困惑，严重制约了环境保护禁止令制度的进一步发展，影响了环境保护禁止令制度的实施效果，使环境司法的运行产生了一些不利影响。

最高法院颁布实施的前述《规定》，在总结各地方法院在司法实践中的经验和问题的基础上，规范和统一了各地环境保护禁止令的有关实体和程序标准，确保了环境司法中的同一性和整体性，体现了司法公平公正，提升了司法公信力。

环境污染案件具有可持续性，拖的时间越长，环境损害就越大。一般情况下，环境污染类型的案件，从立案、送达到开庭、判决，即使在不经过二审的情况下，到判决文书生效都要几个月时间，如果案件办理中需要委托鉴定，或者当事人对一审判决不服提起上诉，则需要更长的时间。有可能等到诉讼终结后，环境可能已经遭到了严重损害，要在环境被损害后再进行恢复，需要投入大量的人力和资金，并历经一个漫长的过程，甚至有些环境污染后无法逆转，不可修复，一旦造成环境遭受破坏，将造成严重后果。环境保护禁止令的施行，较好地解决了这一诉讼中程序所致的时间问题。

按照《规定》，申请人可以在提起诉讼前、提起生态环境侵权诉讼时或者诉讼过程中，向人民法院申请作出禁止令。人民法院作出裁定，禁止被申请人的某些行为，给环境污染“按下暂停键”，有效地遏制污染行为危害后果继续扩大。这样，在司法实践中将环境损害的应对，在时间上从诉讼终结提前到了诉讼中甚至是起诉前，及时制止环境损害行为，阻止了环境损害发生或者损害结果的扩大，实现了环境诉讼从填补型救济向预防性救济转型，在此意义上，完全符合环境保护中预防为主、保护优先的基本原则。

基于预防为主和风险预防的原则，环境立法强调超前性。我国的环境立法从数量上看是增长最快的法律领域，目前已有法律40余件，行政法规和部门规章数百件，地方立法数百件，成文法数量在中国各领域法中名列前茅。但是由于科学上的不确定性约束环境立法不能无限制地超前，加之环境立法中经济、社会、政治、国际诸多问题的复杂博弈，环境立法中必然会存在一些缺憾，在环境保护中存在一些不足。环境司法中，通过发挥司法能动性则可以有效地弥补这些缺憾和不足。这在《规定》中得到了充分体现。

比如在环保禁止令的申请主体上，从因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织，扩大到《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”，实现了与《民法典》绿色条款规定诉讼主体的衔接。又如人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，在制作裁定后，可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，并可通过新闻媒体等方式向社会公开。这既借助公众力量对被申请人进行了监督，充分体现了环境治理中公众参与的原则，同时又对公众进行了法制教育和警示。再如在人民法院在对于禁止令申请的审查并作出裁定时，除了申请人进行举证外，还需要法官根据审判经验对矛盾双方涉及的利益进行权衡，作出合理合法的判断。以上这些，在程序和实体上都无一不体现了环境司法能动性。

在我国改革开放后很长一段时间的经济发展过程中，人们过度重视经济效益，而忽视了对环境的保护，往往是在环境被破坏后再进行填补修复，造成了环境的严重损害和社会资源的巨大浪费。虽然国家采取了各种环境保护的手段，加强了环境保护的执法力度，但是长期以来人们环保意识的淡薄，加之人们在生产过程中的逐利性，使得环境保护收效并不明显。尤其是环境保护的预防机制，很大程度上只是体现在形式上，并没有落实到环境保护实践中。环境污染禁而不止，其中一个重要原因就是行政措施的禁止性力度不够，惩戒措施不足以震慑违法侵权人。

前述《规定》施行后，人民法院可以据此作出禁止被申请人破坏环境行为的裁定，一旦被申请人拒不履行裁定内容，则依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第六项的规定，对拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这为环境保护的预防上提供了强大的威慑力。同时，《规定》通过扩大申请人主体的范围，以及规范裁定作出的程序，使得环境破坏行为能够尽早被发现、及时得到制止，大幅提升了环境保护的力度。

环境保护禁止令的实施，对生态环境保护起到了积极作用，但作为一种新出台的制度，不可能尽善尽美，在执行过程中，肯定会出现一些问题。例如在《规定》中，对现实而紧迫的重大风险，以及难以弥补的损害，虽然规定了四个方面的因素，但在具体案例的考量中，必然存在无法预见的新情况，需要我们在发挥司法能动性的基础上，逐步进行规范。在对被申请人的权益保护上，规定了应当听取被申请人意见，并要求申请人提供担保。但在担保数额的确定上，没有明确的规定。环境保护禁止令与一般的民事案件财产保全存在一定差异，一般民事案件的保全，根据其诉讼标的和保全财产的价值就可以确定担保数额，但是环境保护禁止令作为一种行为保全，难以确定其具体价值，如果担保数额过大，会给申请人带来额外的负担，提高环境保护禁止令的门槛；反之，则被申请人的合法权益又难以得到充分的保护。

因此，在司法实践中，需要在能预见的被申请人损失、申请人的经济承受能力、申请人证据材料体现的胜诉可能性以及当地经济发展水平等诸多因素综合考量的基础上，确定具体的担保数额，而这些都带有较强的主观色彩，如何对此进行规范，是我们在环境保护禁止令实施中需要研究的重点问题。