全国人大2021丨学者点评人大立法工作：及时回应当下中国面临的挑战

【编者按】

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年。澎湃新闻注意到，过去一年里，全国人大及其常委会严格贯彻科学立法、民主立法、依法立法要求，充分发扬全过程人民民主，年度立法计划完成度较高。

数据显示，2021年全国人大及其常委会共制定法律17件，修改法律22件，作出有关法律问题和重大问题的决定10件，正在审议的法律案19件，决定批准双边条约和加入国际公约6件，中国特色社会主义法律体系进一步完善。

全国人大年度立法状况如何、有何特色？立法工作如何贯彻全过程人民民主？时值2022年全国两会，澎湃新闻（www.thepaper.cn）特邀中国社会科学院法学研究所助理研究员刘雁鹏撰稿，解读全国人大及其常委会2021年立法工作，借此回望人大立法年度进展。

“人大立法及时有效地回应了当下中国面临的挑战。”刘雁鹏在《2021年中国立法特点》专稿中指出，在立法计划的分配上，2021年全国人大及其常委会的立法工作主要集中在国家安全、防范风险、科技创新、民生保障、公共卫生、生态文明、涉外法治等重点领域，这些内容与中国目前所面临的复杂的国内外环境一一对应。

文章指出，回顾2021年全国人大常委会立法计划，不难发现全国人大常委会的立法计划完成度较高，在17件继续审议的法律案中，通过了16部，完成率高达94.12%。

值得一提的是，全过程人民民主贯彻立法始终。一方面，全国人大及其常委会将全过程人民民主入法、入工作要点、入立法计划。另一方面，在立法实践中，全国人大及其常委会最大限度的通过线上线下双发力网站设置征求意见栏，公开征求意见法律草案及说明，将民主立法工作做到实处。

与此同时，法律法规条例的备案审查进一步得以加强。刘雁鹏认为，全国人大常委会通过备案审查工作，有效地维护了法律体系和谐统一，纠正了部分法规、司法解释中存在的瑕疵。

“2021年中国立法存在体系立法与小切口立法并存。”刘雁鹏进一步观察指出，中国特色社会主义法律体系形成之后，大规模体系立法的频次和数量有所下降，近年来除了民法典、监察法实施条例等部分法律法规外，法律法规条文数量大多维持在100条以内。与之相对应，小切口立法逐渐兴起，成为中央和地方立法的重要选择之一。

他认为，体系立法与小切口立法二者相结合能够有效兼顾法律法规的稳定性和灵活性，在规范引导社会实践的同时，极大降低法律法规的滞后效应，充分发挥立法引领作用。

以下为刘雁鹏撰文：

2021年，全国人大及其常委会、国务院、中央纪委国家监委立法严格依照《立法法》的要求将科学立法、民主立法、依法立法贯彻始终，充分发扬全过程人民民主，为经济社会发展、改革创新奠定制度基础。纵观过去一年的立法工作，以下特点值得关注。

以立法计划推动落实科学立法

立法计划是立法机关落实科学立法的重要表现，是审视自身立法条件和能力后科学合理安排立法顺序的结果。若年度立法计划能够顺利实施，则年初制定立法计划符合科学立法原则，反之亦然，若年度立法计划大部分无法实现，则立法计划制定之初可能没有考虑到可能存在的困难，未能合理安排立法资源。

回顾2021年全国人大常委会立法计划，不难发现全国人大常委会的立法计划完成度较高，在17件继续审议的法律案中，通过了16部，完成率高达94.12%。初次审议的法律案37件，通过了16件，完成率达到了43.24%。在立法计划的分配上，2021年立法主要集中在国家安全、防范风险、科技创新、民生保障、公共卫生、生态文明、涉外法治等重点领域，这些内容与中国目前所面临的复杂的国内外环境一一对应，人大立法及时有效地回应了当下中国面临的挑战。

在外部挑战方面，《反制外国制裁法》的出台，有效补足了反制的法律武器库，成为防范域外风险的法律“工具箱”，为应对复杂的国际形势，解决部分国家对中国的无端指责和制裁提供了依据。在国内民生方面，围绕健全多层次社会保障体系，扎实推动共同富裕，制定《法律援助法》《社会救助法》。围绕全面推进健康中国建设，织牢国家公共卫生防护网，制定突发公共卫生事件应对法，修改《动物防疫法》《执业医师法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》。

全过程人民民主贯彻立法始终

全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的人民民主，全国人大常委会在法律立改释废过程中始终将全过程人民民主的理念贯彻始终。一方面，全国人大及其常委会将全过程人民民主入法、入工作要点、入立法计划。《全国人民代表大会组织法》的修改中，不仅对坚持党的领导作出了明确规定，而且将坚持全过程民主写入法律之中。

全国人大常委会2021年工作要点中明确表示：“发挥基层立法联系点在实现全过程民主中的作用，使立法接地气、察民情、聚民智、惠民生”。全国人大常委会2021年度立法工作计划中要求：“发挥基层立法联系点全过程民主的制度优势和直通车作用，通过立法联系点，了解基层实情，做好立法宣传”。另一方面，在立法实践中，全国人大及其常委会最大限度的通过线上线下双发力网站设置征求意见栏，公开征求意见法律草案及说明，让广泛征求公众意见，将民主立法工作做到实处。在线上，全国人大常委会在门户更多的人民群众能够了解法律草案的意义、背景、内容等关键信息，从而提出关键意见建议。在线下，全国人大常委会在各地设置了多个立法联系点，通过联系点直接与人民群众对接，吸收征求群众意见。

截至2021年10月，全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就126部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议7800余条，2200余条意见建议被不同程度采纳吸收，其中1300余条真知灼见被直接反映在法律条文之中。

加强法律法规条例的备案审查

对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，也是保障国务院、纪委监委、地方人大及其常委会、地方政府依法立法的重要手段。根据《宪法》《立法法》等相关规定，行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释以及香港、澳门特别行政区的法律应当报送全国人大常委会备案，全国人大常委会有权撤销、纠正与宪法法律相抵触的法规、司法解释。

2021年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件。其中行政法规16件，监察法规1件，省、自治区、直辖市地方性法规779件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规688件，自治条例和单行条例87件，经济特区法规40件，司法解释251件，香港特别行政区法律42件，澳门特别行政区法律17件。

此外，全国人大常委会还收到公民、组织提出的审查建议6339件，其中以书面寄送形式提出的1274件，通过在线受理审查建议平台提出的5065件，其中，属于全国人大常委会审查范围的有5741件，包括针对行政法规和国务院决定的60件，针对地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规的5596件，针对司法解释的85件。

全国人大常委会通过备案审查工作，有效地维护了法律体系和谐统一，纠正了部分法规、司法解释中存在的瑕疵，例如，2021年全国人大常委会办公厅在备案工作中发现23件法规、司法解释存在施行日期不明确、缺少标准文本、公布日期早于批准日期、报送备案不及时、备案文件不齐全等问题，及时发函纠正，并在一定范围内通报，督促报备机关规范报备行为，有关报备机关均进行了认真整改。

法规清理保障法律体系统一性

法律体系和谐统一有赖于定期定时对法规清理，尤其是当新法出台，法律修改之后，与之相对应的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及规范性文件都应当及时进行梳理，将不符合新法以及修法之后精神的规范性文件进行清理。

2021年，全国人大常委会加强法规、规章以及规范性文件的清理工作。例如，《行政处罚法》修订之后，全国人大常委会组织开展对相关规范性文件进行专项清理，发现需要修改或者废止的规范性文件共4012件，其中行政法规13件，国务院规范性文件7件，部门规章和规范性文件610件，地方性法规725件，单行条例82件，经济特区法规5件，地方政府规章和规范性文件2570件。目前有关方面已修改31件、废止286件。

此外，法规清理还需要人大常委会和国务院联动配合。当前，全国人大常委会立法与国务院立法联动逐步成熟，国务院积极配合法律修改。例如，2021年8月20日，为了适应新时代中国人口发展局势，全国人大常委会修改了《人口与计划生育法》，随后展开法规清理发现，需要修改或者废止的规范性文件共3632件，其中行政法规3件，地方性法规57件，自治条例35件，单行条例11件，地方人大及其常委会决定、决议44件，地方政府规章和规范性文件3437件。2021年9月9日，国务院废止了《计划生育技术服务管理条例》《流动人口计划生育工作条例》《社会抚养费征收管理办法》三部行政法规，海南、湖南、天津等地迅速开展修法活动，根据法律、行政法规对地方性法规的内容进行修改和完善。全国人大及其常委会重大立法后势必会对行政法规、地方性法规、地方政府规章产生影响，国务院、地方人大及其常委会、地方政府的快速响应能够有效保障法律落地，确保社会主义法律体系和谐统一。

体系立法与小切口立法相结合

2021年中国立法存在体系立法与小切口立法并存。通过统计2021年度制定法律、行政法规、监察法规条文数量情况发现，条文数量40条以下为5部，41-60条为8部，61-80条为11部，81条以上为3部。体系立法比较典型的是国家监察委员会制定的《监察法实施条例》，在体系框架上有总则、监察机关及其职责、监察监督、监察调查、监察处置、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任、附则九章共计287条。中国特色社会主义法律体系形成之后，大规模体系立法的频次和数量有所下降，近年来除了《民法典》《监察法实施条例》等部分法律法规外，法律法规条文数量大多维持在100条以内。与之相对应，小切口立法逐渐兴起，成为中央和地方立法的重要选择之一。

小切口立法并不要求立法大而全，而是解决特殊问题，条文数量少，其主要作用是搭建制度框架，填补制度空白，为后续运用提供制度基础。2021年立法中比较典型的小切口立法有《反食品浪费法》（32条）、《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（21条）、《印花税法》（20条）、《反外国制裁法》（16条）、《防范和处置非法集资条例》（40条）。体系立法解决的是系统性问题，当立法背景、条件、研究已经成熟，一次性给出系统性解决方案，而小切口立法则是在立法条件尚不成熟，但亟需出台相应制度规范的情况下的灵活举措，二者相结合能够有效地兼顾法律法规的稳定性和灵活性，在规范引导社会实践的同时，紧跟时代发展的步伐，极大地降低了法律法规的滞后效应，充分发挥立法引领作用。