上海战略所｜香港郊野公园运营管理经验及对上海的启示

郊野公园是推进生态文明建设、实现城乡统筹发展的重要载体。随着上海郊野公园建设步伐不断加快、游客需求不断提升，其运营与管理也面临更高要求。香港郊野公园在完善管理制度、政府统筹运营、统一开发游览路线、注重公众参与、强化整体宣传等方面形成了一套较好的做法，对于上海郊野公园强化管理能力、提升运营效益具有较强的参考价值。 

一、香港郊野公园管理与运营的主要经验做法

一是设立专门机构，高效统筹郊野公园管理。香港现有24个郊野公园（图1），总面积为434.67km2，约占香港总面积的40%，2020年共接待游客1200万人次。郊野公园由香港渔农自然护理署下属的郊野公园及海岸公园分署统一管理（图2）。郊野公园及海岸公园分署总监由渔农自然护理署署长兼任，直接对郊野公园相关管理事务负责，保证了宏观规划与微观操作的高度统一。香港渔农自然护理署下属郊野公园管理科和郊野公园护理科负责植树造林、防止山火、服务游客、保持清洁、执行法规、管制发展、增加生态价值等日常管理工作。注重一线管理队伍的建设与培训，确保了基层管理的执行力。郊野公园一线管理队伍设置护理员制度，护理员属于香港公务员编制，大部分拥有大专以上学历。郊野公园针对护理员建立了不定期的外地交流制度，不断提升基层管理人员的工作素质和管理技术。郊野公园及海岸公园委员会是郊野公园及海岸公园分署的法定咨询机构，负责向后者提供政策及规划建议。严格的法规体系保障郊野公园的有序管理。1976年制定的《郊野公园条例》，对于郊野公园的管理机构设立、占地范围划定、土地管制、土地补偿、执法等进行了详细的规定。此外，《郊野公园（指定）（综合）令》《郊野公园和特别地区规例》《香港规划标准与准则》（康乐、休憩用地及绿化《自然保育及文物保护》章）等3个补充性约束条例，以及《野生动物保护条例》《林区及郊区条例》等相关协同性约束条例形成了一整套全面的法律法规体系。2020年，郊野公园针对乱抛垃圾、未经准许驾驶车辆、损毁植物等违例案件执法956起。

图1 香港郊野公园分布图

图2 香港郊野公园管理机构示意图

二是特区政府为郊野公园运营提供充足的资金支持。郊野公园的设施优化、宣传教育、外包服务等运营费用由渔农自然护理署统一核算，纳入特区政府财政年度预算并统一划拨。2021—2022财年，特区政府计划拨款5亿港元，用于优化郊野公园设施，提升游客体验。其中，郊野公园小型康乐设施及道路工程整体拨款1.67亿港元。截至2021年7月底，郊野公园已建成159个烧烤地点、154个郊游地点、41个露营地点等郊游设施。各郊野公园的清洁服务、太阳能流动厕所租赁、护卫员服务、背包式移动激光扫描系统等外包服务均通过渔农自然护理署公开向社会统一招标和采购。此外，为支持旅游事务署联合渔农自然护理署在未来五年开展郊野公园行山径二期改善计划，特区政府计划拨付5500万港元财政预算。特区政府采用许可证制度规范管理郊野公园活动的举办。公众在郊野公园举办活动需要申请许可证并支付相应费用（表1），由渔农自然护理署统一审批。2020年，郊野公园共举办508场活动，主要包括体育竞赛、外景拍摄及慈善筹款等。 

表1 香港郊野公园举办活动收费标准

三是统一开发远足路线，提升郊野公园吸引力。渔农自然护理署统筹24个郊野公园的43个特色景点，开发了12种类型的远足路线，包括自然教育径、麦理浩径、港岛径、凤凰径、卫奕信径、家乐径、郊游径、树木研习径、地质路线、无障碍路线、特色路线等。每条路线均根据路线类型、行路时间、行路难度和林荫遮蔽度进行分类和评分（表2），方便游客选择。远足路线呈现显著的跨园区与分段特征。例如，港岛径全长50公里，连接港岛区的5个郊野公园，分段规划了8条远足路线；麦理浩径全长100公里，跨越西贡区、新界中区和新界西区8个郊野公园，分段规划了10条远足路线。

表2 香港郊野公园远足路线难度评级标准

四是复合利用郊野公园的生态、教育等功能，针对学生和公众打造特色活动。香港郊野公园分别针对学生和市民推行了一系列学校和公众教育活动，以及户外体验活动，以提高学生及市民对郊野公园、生物多样性、植物护理、爱护环境和远足安全等方面的认识和意识。其中，针对学生开展了学校本位课程户外学习计划、幼儿园教育计划、访校活动、学校野外研习、以郊野公园为主题的赛事活动等（图3）。香港渔农自然护理署配合高中通识教育、生物和初中综合科学等课程，专门编制了《香港郊野公园中学系列教材》，以提升中学生对保护郊野公园及大自然的关注度。针对公众则开展了导赏服务、体验自然工作坊、郊野公园周年庆、游客中心摊位游戏等专题活动。丰富的主题活动在提升郊野公园吸引力的同时，也提高了学生及市民对郊野公园、生物多样性、植物护理、爱护环境和远足安全等方面的认知和意识。

图3 香港郊野公园针对学生开展的特色活动及教学资源

五是充分利用民间智慧与力量提升运营水平。香港渔农自然护理署定期举行郊野公园及海岸公园游客会议，双方可就服务与设施改善等方面沟通意见。会议记录在网上发布，供公众查阅，有利于激发市民的参与积极性和责任感。越来越多的外国人也参与到会议中，为郊野公园的建设出谋划策。香港渔农自然护理署与“郊野公园之友会”等社会团体联合举办宣传教育活动。如，郊野公园减废计划——“自己垃圾自己带走”倡议活动、郊野公园义工计划、郊野公园教育活动计划、郊野公园远足植树日等。环保协进会、香港地球之友、西贡区社区中心、长春社、绿惜地球等8个社会团体参与郊野公园植林优化计划，植林面积达33公顷。

六是多部门联合推广，提升郊野公园的知名度与传播力。渔农自然护理署开设“郊野乐行”网站，为游客提供郊野公园的旅游资讯。康乐及文化事务署网站设置“普及健身运动—行山乐”专栏，介绍香港郊野公园景点，点击该介绍可直接链接到渔农自然护理署的郊野公园网站。旅游发展局推出“香港郊野全接触”推广平台，积极向旅客推广郊野公园的旅游信息。 

二、香港郊野公园运营管理经验对上海的启示

（一）进一步完善管理体制

一是明确市级层面统一的主管部门和协调机制。建议对郊野公园的管理体制进行专题研究，由市绿化和市容管理局统一指导并协调各郊野公园的管理工作，提高郊野公园的综合管理效率。二是加快研究制定《上海市郊野公园管理办法》。借鉴香港《郊野公园条例》和国家《森林公园管理办法》《自然保护区条例》等法规文件，进一步明确郊野公园性质定位、管理方式、基本配套设施和服务标准、运营保障等内容，健全郊野公园法律管理体系。三是建立企业共建和市民自治机制。将一些有意愿的专业企业纳入郊野公园的共建体系，组织区域内及周边居民开展自治活动，提高郊野公园的精细化管理水平。

（二）完善运营投入保障机制

一是建立财政补贴的市区分担机制，保障郊野公园运营资金。建议研究制定市区共担的运营投入机制，各区统筹核定郊野公园公共服务运营费用，近期以公园面积或游客数量为计量依据，由市级财政承担一定比例的公共服务运营收支缺口，提高各区投资运营郊野公园的积极性。二是探索建立市场化竞争机制，提高郊野公园的专业化运营水平。建议由市绿化和市容管理局统一向专业的市场化机构公开招标郊野公园的运营权，并建立统一的运营考核机制，提高郊野公园的专业化运营能力。三是赋权郊野公园开展商业化活动，多元化开源增收。试点赋予郊野公园运营公司特许经营审批权，吸引市场化机构在郊野公园举办适宜的商业性赛事娱乐活动，反哺郊野公园日常运维开支。

（三）系统性打造特色化功能体系

一是结合周边区域功能特色，选择性整合郊野公园特色化功能。例如，青西郊野公园可紧抓水源保护的核心效能，开发生态保育功能体系；松江广富林郊野公园可依托史前人文遗址特色及位于松江大学城核心位置的独特优势，凸显文教科普功能。二是引导景观路线“溢出”，开发与周边街区相连接的游憩路线，提升景观“野趣”。注重郊野公园与周边街区、道路的衔接与融合，设计更具游览性、开放性、多样化的游览路线。例如，整合郊野公园及周边街区的跑步道、自行车道等路线资源，开发更为丰富的游览路线。

（四）强化整体宣传

一是打造统一的郊野公园宣介平台。借助“一网通办”网站平台，建立统一的官方网站、微博、微信公众号等信息发布平台，打通郊野公园主管平台与各郊野公园间的互动宣传，提升郊野公园整体影响力。二是强化多部门协调宣传力度。线上，可在市文化和旅游局等网站设置“郊野公园”链接入口；线下，可依托全市各旅游咨询服务中心和集散中心设置郊野公园宣传窗口，提升郊野公园的知名度和影响力。

（作者崔园园系上海发展战略研究所城市战略研究部助理研究员；张云伟系上海发展战略研究所城市战略研究部部长，高级经济师）