中国试验田②｜首个行政审判庭30年：民告官如今有案必立

6月2日下午，在湖南省汨罗市人民法院的审判庭内，汨罗市食品药品工商质量监督管理局局长周爱煌作为该局的法定代表人，坐在被告席上。

他看上去略显紧张，向后仰了一会，又调整坐姿，耐心等候宣判。宣判的结果是原告的起诉被裁定驳回，周爱煌长舒了一口气。

这是近四年来，汨罗市食药监局第三次被诉。“我们原来怕诉讼，现在是加强法制学习，主动应诉。”宣判后，该局一名工作人员对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说。

这是汨罗法院审理的又一起行政诉讼案。在通俗的语境中，即“民告官”案。

汨罗法院行政审判庭有其特别之处。早在1986年10月，《行政诉讼法》还没有出台时，汨罗法院就开历史先河、成立了全国法院第一个行政审判庭，专职审理“永远是政府当被告”的行政诉讼案件。

正如汨罗法院设立行政审判庭时的初衷——“这是国家法治建设的必然趋势”，随着行政诉讼法的颁布实施，全国各地法院陆续建立行政审判庭，行政首长出庭应诉等制度出台，“民告官”案已成为监督行政机关依法行使职权与公民维护合法权益的重要途径。

30年来，汨罗法院行政审判庭亦见证了行政诉讼从“告官不见官”到“官民同堂对簿”的突破，检验着行政审判的成色。

全国第一个行政审判庭，20天就批下来了

1986年8月，汨罗县人民法院（注：汨罗1987年9月改县建市）经济审判庭受理了一件当时看来很“奇怪”的案子。

原告汨罗县药材公司因销售保健品，被县卫生局以销售假劣药进行处罚，药材公司不服，把县卫生局告到了法院，要求否决县卫生局的行政处罚决定。

这是法院之前没有受理过的新类型案件。应诉时，县卫生局提出了疑惑：“本案似乎不是经济案件”。

案件随后上了法院审委会，时任汨罗县法院院长毛凤章指出，这是一起“民告官”的行政案件。

彼时，法官们只在资料上看过，国外有行政法院。而国内连行政诉讼法都没有，“民告官”案件老百姓怎么告、法院怎么审，无法可依。

毛凤章当时刚参加了最高人民法院组织的全国基层法院院长培训，他提出，设立一个行政审判庭，“这是国家法治建设的必然趋势。”

但这一提议，引发了争议。

“反对的声音说，这是全国都没有的事，不能搞新鲜名堂，放在经济庭里审一下算了；更多的人同意先报上去看看，路都是人走出来的。” 2017年6月2日，汨罗县法院第一任行政审判庭庭长杨霞保对澎湃新闻回忆说。

这起案件最终是按照民事诉讼程序开庭审理的。汨罗法院一审判决维持了县卫生局的处罚决定，县药材公司以“本公司没有销售假药的故意”等为由提出上诉，岳阳中院维持了一审判决。

该案在全省上下引起不小震动。庭审当天，省地县三级领导及旁听群众挤满了审判庭大厅。

“开庭前，药材公司的人到我家来做工作，希望不要认定他们是销售假药，否则我要承担后果。案子判了后，省卫生厅召集县市药政部门开了新闻发布会，通报了这起行政案件审理情况，后来还邀请我在卫生系统讲了一堂法制课。”该案的主审法官、时任汨罗法院经济审判庭庭长周自觉说。

药材公司案的顺利审判，为行政审判庭的建立打下了基础。汨罗县法院随后向汨罗县委、县人大、县编办打报告，申请设立行政审判庭。

令人意想不到的是，不到20天时间，批复就下来了，这一举措使得汨罗县法院行政审判庭载入了新中国的法制史。

杨霞保从刑二庭庭长调任行政庭庭长，他记得，当时的岳阳中院院长李元生还特意跟他叮咛一番。

建庭后首起“民告官”案件，法官受到了很大压力

1986年10月11日，全国第一个行政审判庭，在汨罗法院正式成立。

杨霞保既是庭长，又是唯一的审判长。另有书记员周铁军，她于1984年参加全国政法系统招干考试，刚考入法院。少女时代，她便非常崇拜电影《法庭内外》里英姿飒爽、主持公道正义的法官田华，立志要成为田华一样的女法官。

杨、周二人互称“师徒”，一起从零开始学习行政审判的法律知识和国外行政诉讼办案情况，“恶补”我国行政管理的有关法律、法规和规章。

“我们走访了汨罗所有的政府部门和大部分乡镇，了解他们对行政相对人怎么进行处罚，经过行政复议后，案子又如何处理。”杨霞保向澎湃新闻介绍当年探路的艰辛。

两年半后的1989年4月4日，《行政诉讼法》获全国人民代表大会通过，中国真正确立有效的“民告官”制度。此前的1988年9月5日，最高人民法院行政审判庭正式运行。行政审判庭也在全国各地法院相继成立，中国行政审判进入法治化轨道，“民告官”案件开始广泛进入公众视线。

1987年4月，汨罗法院行政庭审理了建庭以来第一起“民告官”案。“对于这个案子，我良心上是觉得有愧的，这是一个办得不成功的案子。”6月2日，杨霞保以这样的开场白介绍案情。

1987年1月13日，汨罗某镇村民程家父子儿媳四人和龙家兄弟二人发生纠扭、斗殴，龙家有人受伤，花去医药费380余元，程家也有一人受伤，花去医药费180余元。当地派出所对两家共四人分别处以罚款20元，龙父不服提起申诉，汨罗县公安局受理后撤销了派出所的罚款，决定对程家四人处以警告，对龙家兄弟一人警告，另一人免予处罚，程家赔偿龙家医药费40元、财物损失6元。

1987年3月25日，龙父仍然不服，将县公安局告到法院。

案卷档案显示，该案1987年4月22日审结。当时审委会八人参与讨论，多数意见认为，公安局认定违反治安管理人斗殴的基本事实不清楚，无证据认定双方致伤的确切情况，且龙某不构成违反治安管理条例的处罚。加之公安在受理及办结时限上有违法现象，故应全案撤销原裁决。另一种少数意见认为：对程家四人处罚虽偏轻，但仍可维持，只应撤销对龙其的处罚裁决（理由是，撤销其中对一个人的处罚裁决，不等于变更公安裁决）。

但审理报告的综述称：“考虑到撤掉后该案不好如何处理（事实无法查清，且有可能推向法院），而且公安局的裁定也并非非常不合适。承办人认为，可以维持其裁决，但应就公安机关在处理类似申诉复查案件时的程序、法律手续，复查时限及有关损害赔偿数额等问题提出司法建议。”

“当时，我们受到的压力很大，包括中院，希望我们维持公安的裁决。”如今，杨霞保已是一名白发退休干部，但毫无疑问，这第一起“民告官”案显现的“烫手山芋”特性，令他印象深刻。

给市长发传票，村民补偿款未开庭就兑现了

但汨罗法院的实践，意义重大。1987年底，湖南高院发文要求全省各级法院推广汨罗法院经验。1989年底，全省各级法院都成立了行政审判庭。据湖南高院新闻发言人李宇先介绍，湖南在行政审判体制机制方面走在了全国前列。

1990年10月1日，颠覆中国几千年来司法传统与“父母官”观念的《行政诉讼法》正式实施。此时，汨罗法院行政诉讼年审理量超过10件。

当年11月30日，汨罗法院给汨罗市市长李湘岳发了一张出庭应诉的传票。

黄柏镇先锋村因土地确权及补偿款分配不服县政府处理决定，起诉到法院。此前的9月19日，由杨霞保签发、周铁军送达的行政诉状已经送到县政府。但法院传票显然带来了“威慑”。

当时的汨罗市长李湘岳或许也是新中国第一位收到行政诉讼应诉传票的市长。湖南高院资料显示，一年后的1991年10月，湖南浏阳县时任县长谭仲池代表县政府出庭应诉，成为全国第一位行政诉讼案中出庭应诉的县长。这个“新闻”在当时轰动一时。

杨霞保回忆说：“李湘岳当时在外出差，（收到传票后）政府办打电话到法院问情况。当时的院长发了脾气，认为不能给市长下传票”。

令人欣慰的是，得知法院给自己发传票一事的李湘岳，出差回来后不但没生气，反而鼓励法院办案人员：“你们依法办案就是”。随后，市长与行政庭工作人员一起到黄柏乡处理土地问题，乡政府当即把土地补偿款全部发还给了先锋村村民。这起行政案件未开庭就结了案。

1991年，杨霞保调离行政庭，周铁军接棒成为汨罗法院行政庭第二代“掌门人”。

“当时很多朋友劝我不要接这个担子，说我还年轻，这个岗位容易得罪人，影响前途。”但周铁军还是决定接受这个挑战，1993年，法院将4名年轻女法官安排在行政庭，行政庭法官一度都是“娘子军”。

1997年，汨罗法院行政审判庭又判了一件载入汨罗市志的“民告官”案。

当年，岳阳县中州乡48户棉农因车辆、棉花、人员被扣，状告汨罗市公安局。时任公安局局长刘万年详细了解情况后，承认在这件事上公安越权，违反了国家关于加强棉花市场管理的规定，主动将案件移送工商部门办理，扣押的棉花送到市场麻茧公司存放。

此案经法院判决棉农胜诉后，棉农们欢天喜地领回物资，并邀请行政庭法官去他们家乡“走人家”。

但周铁军不得不承认，看似风光的职位，要做出成绩，比她想象的艰难得多。

“很多领导认为收到传票没面子，不服气，对立性强，不愿意出庭应诉。我们有过因判了行政机关败诉，院长被训话的‘教训’；有过因受理了原告起诉，而被行政单位质问的尴尬；有过受理行政案件要请示报批的‘土政策’困扰。”周铁军说，在汨罗法院某段时间，曾有法官调侃说，“受理一个行政案件不比审理一个行政案件容易”。

坎坷路上努力寻经验，打破多年无负责人出庭困局

“上世纪90年代末至21世纪初，省委曾专门下文不准党政领导对行政案件进行干预，湖南的行政审判一直以来得到了最高法院、湖南省委的高度肯定。”湖南高院新闻发言人李宇先说。而据《湖南审判志》介绍，1999—2002年，湖南法院审理的行政诉讼案件中，判决撤销、变更被告的具体行政行为和要求被告履行法定职责的案件达2080件，占结案数的19.79%，促使行政机关通过行政诉讼吸取教训，弥补工作不足，完善规章制度。在此期间，汨罗市法院探索“一步到庭”审判方式，做到“有证举在庭、有理讲在庭、事实查明在庭、责任分清在庭、公正裁判在庭”的做法，得到了全省法院的推广。

2015年5月1日，实施25年之久的《行政诉讼法》进行了修正。在制度上，再次保障行政审判的向前推进。

修订后的行诉法条文从75条增加到103条，确立了立案登记制，“民告官”受理案件门槛降低；行政诉讼受案范围扩大，跨行政区域管辖写入条文；明确了行政机关负责人出庭应诉制度，并规定行政机关非法干扰审判活动的制裁措施。

汨罗法院副院长陶洪明介绍，现在汨罗行政诉讼“立案难”已成为历史，有案必立，有诉必理已成为汨罗法院常识和常态，2013年以来，全院审理行政案件276件，执行非诉案件1353件，撤诉结案方式105件，撤诉率38%，判决政府及行政机关败诉69件，败诉率25%。

2016年8月，最高法发布通知，再次明确“民告官，要见官”的行政首长出庭应诉制度，要求政府负责人接受监督、敢于承担责任。当年8月26日，汨罗市人力和社会保障局一名主管副局长出庭应诉，打破汨罗近七年无负责人出庭的困局。

在周铁军看来，行政审判算是迎来了“春天”。

“想起汨罗法院行政审判走过的30年，我心潮起伏，很怀念毛凤章院长，很高兴遇到李湘岳、刘万年这些行政官员，我们这代人有幸成为依法治国的见证者、参与者，今天看到这个局面，真的很开心，一切都是值得的”，6月2日，现任汨罗市统战部副部长的周铁军说。

2017年6月2日下午，在汨罗法院的行政审判庭上，现任庭长何琪琳主审的原告因股权登记纠纷状告汨罗市食药工商质监局案宣判，原告起诉被裁定驳回。坐在被告席上的该局局长周爱煌舒了一口气，法槌一落，他就迅速离开了法庭。

该局工作人员梁吉介绍，这是近4年来，该局第三次被起诉。

“第一次和解结案，第二次诉讼过程中，我们改变了行政行为，这一次，我们让法院判决。因为我们现在观点改变了，原来我们是怕诉讼，现在我们不怕面对诉讼。”梁吉说，老百姓权利意识的提高，促进政府部门完善和改进其工作，政府自我的要求越来越严，“现在每周五下午，我们全局工作人员都要进行法制学习，包括行政强制法、行政许可法、行政处罚法、行政诉讼法等。”

这正是周铁军感到欣喜的状态，“行政诉讼，让行政权力不伤害老百姓，让行政机关依法行使职权，同时也让合法行政行为顺利进行，这是最好的局面。要感谢当年第一个站出来‘告官’的老百姓，因为他们有勇气站出来，因为他们对法律、法治的坚定信仰，行政审判才有今天。”

30年后再出发，试点“无法可依”的“裁执分离”

“随着立案制度的改革，大量行政诉讼案件涌入法院，案多人少的问题显得十分突出，经省编办批复，湖南高院已分设行政审判第一庭，行政审判第二庭。”湖南高院新闻发言人李宇先说，近来，湖南法院正积极推动行政机关应诉工作，现在湖南已有部分县的行政机关负责人应诉率达到了96%。目前，湖南法院正在进行跨行政区划法院审理行政诉讼案件的改革试点。

汨罗法院现任行政庭庭长何琪琳介绍，近三年，汨罗法院还经常办理由岳阳中院指定管辖的案件。最近，汨罗法院还被指定为岳阳市审判与执行分离（“裁执分离”）的试点。

汨罗法院副院长陶洪明介绍，近几年来，行政机关申请法院强制执行的非诉行政执行案件明显上升。汨罗法院从2013年收案不足百件，到2016年收案达447件，特别是土地违法、房屋拆迁、环境案件大幅上升。

“违法用地主要用于修建房屋、仓库、厂房、道路，行政机关简单地将此类案件提交法院申请强制执行，一旦进入执行程序往往激化矛盾，形成不稳定因素。”陶洪明说，“裁执分离后，这类案件由法院审查裁定、由市人民政府组织实施强制措施，改变了法院裁执包揽到底，法院执行力量单一、执行难以到位以及执行后疲于应付后续信访的窘境，也有效破解‘执行难’，提高行政执法的效率和权威。”

值得一提的是，目前裁执分离也是“无法可依”的探索。

“尽管目前还没有裁执分离的法律依据，尽管裁执分离还在法学家们和法官们的争议当中，尽管裁执分离还没有具体的‘操作手册’，汨罗法院还是在裁执分离的尝试中迈出了第一步”，陶洪明说，2014年，非诉行政执行案件既由行政庭审查又由行政庭执行的格局被打破。目前汨罗法院已经建立了立、审、执三分的模式，立案庭立案受理，行政庭合法性审查裁定，执行局执行，责权分明、相互监督，“运动员、裁判员”不分的现象成为历史。