两高改革年鉴⑨｜学者谈“虚假诉讼”：多管齐下规制，建立失信人名单

【编者按】

法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼制度”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。

时值2022年全国两会，澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。

针对“虚假诉讼”话题，我们特邀中国政法大学法律硕士学院院长许身健教授撰稿，提出卓见，以期研讨。

2021年11月，最高人民法院发布《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》，提出开展虚假诉讼系统整治，探索建立虚假诉讼“黑名单”制度。在许身健看来，这一举措进一步扎紧了制度笼子，压缩虚假诉讼存在的空间。

他在《“剑指”虚假诉讼，维护法律尊严》专稿中指出，虚假诉讼是当事人单方捏造或双方串通而制造出的“假官司”，是一种“无中生有”的行为。

最高法院的数据显示，2017年至2020年，全国法院共查处虚假诉讼案件1.23万件，一些地方法院也试点推出了虚假诉讼黑名单机制。澎湃新闻注意到，面对虚假诉讼的恶疾，有关部门及时出台、完善各项法律法规，为整治虚假诉讼提供制度支撑，进一步建立健全了虚假诉讼犯罪惩治的协调工作机制。

“虚假诉讼败坏社会风气、妨碍公平竞争、损害司法权威、阻碍法治建设，社会影响十分恶劣。”许身健观察指出，虚假诉讼起因复杂，类型多样，且具有隐蔽性，对于虚假诉讼的治理还需进行多管齐下规制：第一，完善法院调解制度。第二，加强检察机关对虚假诉讼的监督作用。第三，完善人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关多部门之间的协作机制。

与此同时，许身健还建议将虚假诉讼行为纳入个人信用体系范畴，并建立虚假诉讼失信人名单制度，以此推动社会诚信体系建设，“毕竟虚假诉讼产生的根本原因是社会诚实信用原则的缺位。”

以下为许身健撰稿全文：

诉讼是审判机关查明事实后适用法律，最终定分止争，保障当事人合法权益，实现法治秩序的重要司法机制。司法救济承载着公众对社会公平正义以及自身权利保障的殷切期盼，也是正义的最后防线。然而，近年来在民事诉讼中出现当事人双方或多方，或当事人与案外人相互勾结，通过虚假诉讼的方式获取非法利益的现象，这种虚假诉讼以表面符合程序的诉讼形态掩盖非法目的，将法庭作为违法活动的舞台，处心积虑地想将司法权扭曲为违法活动的工具，藐视法律尊严，损害司法权威，动摇法治信仰，从根本上破坏人民法院努力维护的良好法律环境。

基于此，最高法、最高检、公安部等部门多次发文，致力于打击虚假诉讼，对刑法规定的虚假诉讼罪的行为特征、具体认定、划分范围、定罪量刑标准、刑事政策把握等有了明确规定。多部门联合发布虚假诉讼相关司法解释文件，对虚假诉讼犯罪线索的发现与移送、多部门之间的程序衔接以及犯罪行为人的具体责任追究等均有了更加完备的规定，具有较强的实践操作性。

2021年11月9日最高人民法院发布最新文件，即《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》，特意提出了加强队伍建设以及针对虚假诉讼开展系统整治，更是体现了法院系统打击虚假诉讼的决心与力度，进一步扎紧了制度的笼子，压缩虚假诉讼存在的空间。

何为虚假诉讼？虚假诉讼，是当事人单方欺诈或与他人合谋串通，伪造或隐匿证据，捏造事实，以此虚构民事纠纷，而向人民法院提起的民事诉讼。根据《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》第二条的规定：“单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，妨害司法秩序的，构成虚假诉讼。向人民法院申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决、调解书及公证债权文书，在民事执行过程中以捏造的事实对执行标的提出异议、申请参与执行财产分配的，也属于虚假诉讼。”这是当事人单方捏造或双方串通而制造出的“假官司”，是一种“无中生有”的行为。

虚假诉讼败坏社会风气、妨碍公平竞争、损害司法权威、阻碍法治建设，社会影响十分恶劣。其一，虚假诉讼是对法之规范价值与法之社会价值的削弱。当一方主体或多方主体串通，通过虚假诉讼谋取不法利益时，无形中将一种不正确的维权形式或者说是一种侵权形式的影响扩大，这种不正确的诉讼用法思维势必带动社会中的一部分人加入其中，对法的规范作用有所损伤。其二，虚假诉讼在实体上及程序上都是对国家公权力的侵犯。其实体性影响表现为对原本紧张的司法资源的再度浪费，当事人通过不法手段欺骗法官获得不应有的裁判文书，是对实体法律制度的破坏。其三，虚假诉讼损害了他人的合法权益，同时不利于自身“法商”水平的提高。虚假诉讼行为人通过合法行为的表象掩盖不法目的，这种行为在诉讼程序利益和实体利益上都会使得第三人甚至社会的合法权益受损。

推本溯源，虚假诉讼案件的高发有多方面原因。一是社会环境。近年来，经济发展迅速，但人们的法律意识与法治信仰并未与经济发展同步提升，甚至由于经济的高速发展，有些人的拜金主义与功利主义思想也随之泛滥，有些人为了追逐不法利益，不惜违背公德和法律，弃诚实守信为敝履。二是法律环境。民法崇尚私法自治原则，充分尊重当事人的主导地位，法官在诉讼中扮演消极角色，当事人可以充分行使自己的诉讼权利，这造成虚假诉讼审查难的情况。三是司法资源环境。一方面当前我国法官办案压力大，案多人少的大环境让法官难以仔细甄别虚假诉讼，让行为人有机可乘；另一方面，一些人唯利是图，企图用构建虚假诉讼的方式拖欠债款，实现不法目的。

面对虚假诉讼的恶疾，有关部门及时出台、完善各项法律法规，为整治虚假诉讼提供制度支撑。从2012年修改的《民事诉讼法》将诚实信用原则引入总则，到2015年颁布的《刑法修正案（九）》首次将虚假诉讼入罪，再到2016年6月最高人民法院首次发布《关于防范和打击虚假诉讼的指导意见》和2018年10月实施的《最高人民法院最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》，对虚假诉讼相关规定进行了细化。2021年3月10日，最高法、最高检、公安部、司法部联合印发施行的《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，同年11月9日，最高法发布《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》暨人民法院整治虚假诉讼典型案例，建立健全了虚假诉讼犯罪惩治的协调工作机制，既适用当下，又着眼长远，有着极强的指导价值和实践意义。但是，虚假诉讼的起因复杂，类型多样，且具有隐蔽性，对于虚假诉讼的治理还需要多管齐下进行规制：

第一，完善法院调解制度。随着经济不断发展，民事纠纷案件逐年增多，调解是一个更加方便快捷解决纠纷的方法，但也给虚假诉讼提供了滋生的环境。实践中的许多案件都是双方当事人恶意串通，通过法院主持的调解程序获得调解书后，再向法院申请执行以达到不法目的。因此，法院在适用调解制度时，不应该过分关注调解率，更应该注重调解质量，实现真正的司法公正。《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》中第二条特意指出实践中应当注意的情形，这些情形不仅仅是在法官审判时需要注意，法官主持调解程序时更要提升对虚假诉讼的关注度。

第二，加强检察机关对虚假诉讼的监督作用。检察机关是我国法律监督机关，依法履行法律监督职能，民事诉讼监督则是其法律监督的重要组成部分。《人民检察院民事诉讼监督规则》中全面强化了依职权监督，适度扩大了依职权启动监督程序的案件范围，将虚假诉讼案件纳入检察机关依职权启动监督程序案件范围；明确了在当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的情形下，检察机关可向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料，完善了案件审查、调查核实工作机制，延展了调查核实的范围；通过履行民事非诉执行监督职责，间接实现了检察机关对虚假仲裁、公证债权文书的监督。检察机关对虚假诉讼的监督是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中“精准监督”要求的具体体现。

第三，完善人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关多部门之间的协作机制。2021年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》中强调，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当按照法定职责分工负责、配合协作，加强沟通协调，在履行职责过程中发现可能存在虚假诉讼犯罪的，应当及时相互通报情况，共同防范和惩治虚假诉讼犯罪；探索建立民事裁判文书信息共享机制和信息互通数据平台，综合运用信息化手段发掘虚假诉讼违法犯罪线索，逐步实现虚假诉讼违法犯罪案件信息、数据共享；落实“谁执法谁普法”的普法责任制要求，增强全社会对虚假诉讼违法犯罪的防范意识，震慑虚假诉讼违法犯罪。《意见》也对虚假诉讼犯罪线索移送和案件查处的具体问题作了规定。虽然目前已经有了较为具体的规定，但针对整个公检法司之间的案件信息互通、大数据平台的建立等尚在探索，这需要进一步的探讨与完善。

除此之外，对虚假诉讼的综合治理还需要社会大环境的支持，毕竟虚假诉讼产生的根本原因是社会诚实信用原则的缺位。对此，应当完善相关社会信用体系，将虚假诉讼行为纳入个人信用体系范畴，并建立虚假诉讼失信人名单制度，推动社会诚信体系建设。