全国人大2021｜学者盘点备案审查制度：计生类案例持续复现

【编者按】

作为宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职能，备案审查是对规范性文件进行全面梳理，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题，督促制定机关予以改正。

2021年12月，全国人大常委会法工委披露2021年备案审查工作情况报告。澎湃新闻注意到，这是全国人大常委会法工委连续第5年，向常委会报告备案审查工作情况。

数据显示，过去一年，全国人大常委会坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，主动审查报备的法规、司法解释、特别行政区法律1921件，收到审查建议6339件，数量再创历史新高。

十三届全国人大常委会履职以来，备案审查制度刚性如何？怎样提质增效？时值2022年全国两会，我们特邀浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员郑磊围绕“备案审查制度”议题撰文，借此盘点十三届全国人大常委会备案审查工作成效。

备案审查制度刚性待加强。郑磊在《五年一案：备案审查的执着和痛点——计划生育类案例五年备审年报持续重复现象简评》专稿中指出，过去五年间，全国人大常委会法工委备案审查工作年报共披露了71件典型案例，其中，计划生育类案例，是唯一贯穿性出现在五份年报中的备审年报案例。

澎湃新闻注意到，前述五年备审年报所列举的案例中，有多项持续两年出现的重复案例，但持续出现超过三年的案例，迄今仅有计划生育类案例。

“五年一案，备案审查工作执着和无奈，尽显其中。”郑磊直言，超生即处罚备审案例在年报中被持续列举，在同一类主题的备案审查案例上持续地体现了备案审查制度保证党中央令行禁止的基本功能定位。与此同时，这一备审案例在五份备审年报中出现结构位置各有不同，“既体现了这类备审案例的复杂性，也体现了这类案例备审工作在各个年份着力方式和侧重点。”郑磊说。

“同类案例在报告中重复提及，也暴露了前一年的备审案件所涉及的相关立法问题没有得到充分解决。”郑磊亦认为，加强备案审查工作的刚性是备案制度更好地贯彻落实党中央重大决策部署的关键，也是备案审查工作提质增效的关键。

以下为郑磊撰稿全文：

2017年以来，全国人大常委会每年持续听取和审议法工委备案审查工作情况报告，其中披露的备案审查年报案例，是备案审查案例典型中的典型，至今五份备审年报已经积累了71个年报案例。其中，聚焦超生即处罚类规定等计划生育类内容的备审案例，是唯一贯穿性出现在五份备审年报中的备审年报案例。

这既直观地体现出这类案例的重要性，也透露这类案例的复杂性在前案中未能有效解决。五年一案，备案审查工作执着和无奈，尽显其中。

执着于贯彻落实党中央重大决策部署

超生即处罚备审案例在备审年报中被持续列举，在同一类主题的备案审查案例上典型地、动态地、持续地体现了备案审查制度保证党中央令行禁止的基本功能定位，这一功能体现的这三个特点可以这样来理解。

第一，典型地体现了备案审查工作贯彻落实党中央重大决策部署的基本功能。之所以具有这样的典型性，是因为计划生育是典型的基本国策，而且，五年备审年份所处的2017-2021年，恰好处于这项基本国策持续调整更新、立法相应修改的变动期。2015年，党的十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策；第十二届全国人大常委会第十八次会议修改《人口与计划生育法》，写入“国家提倡一对夫妻生育两个子女”；2021年，中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》并指出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。《人口与计划生育法》再次修改，写入“一对夫妻可以生育三个子女”。

第二，动态地、与时俱进、方式多元地体现了备案审查工作贯彻落实党中央重大决策部署的基本功能。超生即处罚备审案例在五份备审年报中出现结构位置各有不同，既体现了这类备审案例的复杂性，也体现了这类案例备审工作在各个年份着力方式和侧重点。例如，2017年报告中作为“依申请进行的审查情况”，2018年报告中作为“对2017年法规纠正情况进行跟踪督促”，2019年、2020年都在“推动对不适应现实情况的规定作出废止或调整”、“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”中出现，2021年报告则作为“专项审查案例”出现。

第三，持续地体现了备案审查工作贯彻落实党中央重大决策部署的基本功能。这种持续性是最直观的特点，也在超生即处罚备审案例中体现得最为彻底。五年备审年报列举的案例中，有多项持续两年出现的重复案例，但超过三年出现的案例，迄今仅有超生即处罚规定案，5项同主题案例占五年71项年报案例综述的7%。在党中央的重大决策部署相关主题上，方式多元地持续出现同类案例，几乎促成计生领域专题备审这样的领域性、专题性、部门性备审的具体形态。

痛点在备案审查制度刚性亟待加强

需要指出的，同类案例需要在备案审查工作报告中重复提及，也暴露了前一年的备审案件所涉及的相关立法问题没有得到充分解决，需要通过不断重复这类案例的方式去推动这类问题的持续解决。

念念不忘的执着，也伴随着喋喋不休的无奈，显现出孜孜不倦的痛点。痛点所在，就是加强备案审查工作的刚性。刚性加强，同类备案审查案例重复的必要、回头看的举措，可大为减少，这不仅是更为有效地贯彻落实党中央重大决策部署，也把回头看的资源投入配备到更丰富的党中央重大决策部署落实中去。这是备案审查工作提质增效的关键，尤其进入新阶段的备案审查制度更好地贯彻落实党中央重大决策部署的痛点和抓手。