上海代表团：修改企业破产法，规范府院联动完善破产重整

郁斐 设计

完善企业破产制度，是推动市场经济吐故纳新，全面优化营商环境的重要一环。

2022年全国两会，上海代表团以代表团名义提交关于修改企业破产法的议案，建议规范“府院联动”机制，完善管理人分级制度，赋予各省、自治区、直辖市一定的灵活性。对于跨境破产管辖权的问题，对标国际通行做法。

该议案还建议，设置破产程序强制启动责任制度，避免企业濒临破产时相关高管怠于采取必要措施，甚至放任企业财产状况恶化。同时完善破产重整制度，优化简易破产程序。

现行破产制度亟待完善

现行《企业破产法》于2007年6月1日起施行。十多年来，对于规范企业破产行为，全面保护各方当事人利益，维护社会主义市场经济秩序发挥了重要作用。但一些规定已难以适应当下的实践需要。

2021年全国人大常委会组织开展了《企业破产法》执法检查，指出了在实践中存在的一些突出问题。比如，破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协调不落地等问题，一些规定不适应新的形势要求，还存在与相关法律法规之间不衔接、重叠、个别甚至相对冲的情形。

而另一方面，近年来国家相关立法和改革，已为完善企业破产制度指明方向、提供遵循。

2019年7月，国家印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》指出，要“以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标，按照市场化、法治化原则，建立健全市场主体退出制度，提高市场重组、出清的质量和效率”。

2020年1月1日起，国务院出台的《优化营商环境条例》正式施行，将企业破产的办理纳入优化营商环境的重要内容。2021年底, 国务院又发出《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，要求推行破产预重整制度，建立健全企业破产重整信用修复机制，建立健全司法重整的府院联动机制。

各地区、各部门在破产领域开展制度创新，也形成了一系列有益的成果。最高人民法院先后出台了三部《企业破产法》司法解释。一些有立法权的地方人大常委会，通过制定地方性法规，也在企业破产、自然人破产方面作了有益探索。

完善管理人制度、跨境破产制度、破产重整制度

在《企业破产法》的修改中，上海代表团建议增加“府院联动”相关条文，规范破产审判府院联动，将这一机制的常态化运行特别是有关政府部门的配合支持责任制度化、规范化。

议案建议，完善管理人分级制度，赋予各省、自治区、直辖市一定的灵活性，提高管理人调查接管债务人财产工作的便利性。适当加大债权人、债务人对管理人选任的话语权，并明确管理人协会的职责。

关于跨境破产，议案建议，对跨境破产制度的具体范围、认可外国破产程序的司法程序等作出进一步规定。对于跨境破产管辖权的问题，引入主要利益中心制度以及主要程序和非主要程序的管辖权区分，对标国际通行做法。还建议参考《联合国国际贸易法委员会跨国界破产示范法》的相关规定，为保护债务人资产或债权人利益允许给予临时救济措施。

值得注意的是，一些企业濒临破产时，相关高管怠于采取必要措施，甚至放任企业财产状况恶化、财产减损，导致债权人严重损失，甚至产生严重社会稳定问题。

这种情况在议案中被予以规避。议案建议设置破产程序强制启动责任制度，在《企业破产法》法律责任条款中，增加对企业董事、高级管理人员启动破产程序的相关责任作出相应规定。

议案提出，进一步完善归集、处置破产财产的相关制度。在企业进入破产程序后，法院应向对破产企业财产采取保全措施的相关单位，包括可能涉及的公安、税务、海关等行政机关发出解除保全的通知。

这些相关单位收到通知后，若干时间内必须及时解除保全措施，并明确责任。未解除保全的，管理人可以先行处置被查封的破产企业财产。

为完善破产重整制度，议案提出建立重整保护期制度，在保护期内，相关的债权人不得行使权利，相关的无正当理由不申报债权的债权人，以及几经公开催告仍未申报的或然债务的债权人，视为放弃债权。同时，确立重整完成后的企业信用修复制度。

此外，议案建议在《企业破产法》中设置简易破产程序专章，对简易破产制度作出若干规定。对破产案件终结后的相关事项进行详细规范，明确简化破产企业的注销手续。

而对于破产案件中的涉税事项，议案提出实现破产企业纳税申报正常化，以推进破产案件进程。厘清企业在不同破产程序前后产生涉税事项的基本处理原则，对破产企业予以特殊处理。