陆海统筹：从陆地开始保护海洋

山东东营市黄河入海口，是飞鸟翔集、水草交汇的大片滩涂湿地。这里将建设中国首个“陆海统筹型”国家公园。图片来源：Guo Xulei / Almay

在山东东营市黄河入海口，是飞鸟翔集、水草交汇的大片滩涂湿地。去年10月经国家公园管理局同意，这里将建设中国首个“陆海统筹型”国家公园：一个由约四成陆域和六成海域组成的、近三千五百平方公里的中国最高级别保护区。

除了黄河口，同样在建设中的辽河国家公园，也在其建设实施方案中，强调要“构建陆海统筹生态系统保护和修复体系”。这个将从源头到河口将整个流域主干纳入保护范畴的国家公园，希望通过河流生态健康的维护，构筑辽东湾的生态安全屏障。

“陆海统筹国家公园”的建设，是伴随着中国国土空间陆海统筹管理的落实而得以实现的。随着2018年中国机构改革将自然资源管辖权统一归入当时新成立的自然资源部，中央政府现在要求各地要用“陆海统筹”的思维来规划和管理国土空间，促进海陆协调发展。而河流和河口海岸等联通和衔接海陆的区域，成为了“统筹”的关键位置。

何谓陆海统筹的国家公园？

黄河口公园统筹建设的主要工作之一，用东营市副市长李俊峰在新闻发布会上的话说，就是促进“河、陆、滩、海”生态系统良性循环，也即把原本分在多个部门管理的要素作为一个完整的生态系统进行修复和维护。

虽然中国早在第十二个“五年规划”（2011-2015）中就提到要“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略”，同一时期的《国家海洋事业发展规划》中也特别提到，通过陆海统筹正确处理海洋资源利用和生态环境保护的关系。但直到2018年机构调整之后，这个思路才真正落到实处。

制图：Harry Zhang / China Dialogue

在过去的管理体制中，除了海洋归属国家海洋局管理外，土地、水、森林等其他自然资源分散在林业、农业、水利等多部门，这既导致了陆地经济发展枉顾海洋环境，也出现了空间规划重叠和多头管理等问题。

2018年机构调整实际上强调了生态系统的整体性，海洋局被纳入新组建的自然资源部，后者成为土地、森林、水资源等陆地和海洋所有自然资源的“管家”。

“机构改革以后，整个国土管理已经把陆域和海域合成一体了……这为陆海统筹的方法提供了一个先决条件，”现已退休的原海南省海洋渔业厅海域管理处处长陈刚说。

黄河口国家公园的建设因而成为可能。除了兼有海域和陆域部分，黄河口国家公园其实是由国务院批准设立的“黄河三角洲国家级自然保护区” 和保护区内的“黄河口国家森林公园”，原国土资源部批准成立的“黄河三角洲国家地质公园”和原由海洋局批准设立的“黄河口生态国家级海洋特别保护区”等8个保护区组成。

融合了“黄河、海洋、陆地”三要素的黄河口国家公园得以对其范围内的陆域和海域进行整体性的环境治理。据山东省自然资源厅厅长宇向东在新闻发布会上介绍，过去两年，国家公园通过互花米草治理、退耕还湿、退养还滩，初步构建起河、陆、滩、海连通体系。而根据《黄河口国家公园总体规划》，未来还有大量目前确权用海中的增养殖海域将收回封育。

耕种和养殖是在国家公园内严格禁止的生产性活动，除了占用湿地和海域，它们也因使用药剂、饵料，以及养殖尾水排放等，造成水域污染。互花米草作为繁殖力超强的潮间带入侵物种，自上世纪90年代引种以来，导致滩涂底栖生物密度减少了六成，妨碍鸟类栖息觅食。

黄河口区域是珍稀鸟类的全球重要繁殖地和越冬栖息地。图片来源：Zhu Zheng / Alamy

黄河口区域，作为国际重要湿地和申请世界自然遗产的黄（渤）海候鸟栖息地第二期提名地，除了是黄（渤）海区域水生生物重要产卵场、越冬场、索饵场和洄游通道，也是东方白鹳、黑嘴鸥以及白鹤等濒危、珍稀鸟类的全球重要繁殖地和越冬栖息地，这些功能离不开一个状态良好的滩涂水域系统的支持。

陆与海的全方位协调

包括黄河口、辽东湾，以及长江口-杭州湾、珠江口、北部湾等12个重点海洋生态区，是中国今后15年海岸带系统保护修复的重要区域。

在国家公园之外更广泛的海岸线上，陆海协调统筹不仅是一种环境保护的手段，也与当地的经济发展息息相关。在自然资源部战略发展研究所研究员王芳看来，它要求海域和陆域在基础设施建设、空间布局、产业发展、环境保护等方面的全方位协调。

在海南最新发布的十四五环境保护规划中，建立“水陆统筹、以水定陆，陆海统筹、以海定陆”的管理体系，成为协调发展和保护的重要标准及路径。这种基于纳污水体环境容量的污染防治联动机制，将流域、河口到海域进行系统保护，既需要控制污染排放总量，也要求陆海产业优化布局。这种从源头开始的系统治理，在多位专家看来是解决入海污染的根本办法。

一位中国海洋规划工作者告诉中外对话，过去政府曾在多份官方文件中提及“以海定陆”，但实际工作中编制海洋规划时极少与陆地工作者有所沟通，形成了各自为政的局面。陈刚也说，虽然陆源污染是海洋保护面临的一大难题，但陆域相关部门，特别是那些离海岸线很远的地方，在批建排污企业时并不会考虑海洋的环境容量。所以即便每个排污口都达标，但积累起来汇聚入海也可能造成比较大的污染；另外，各个流域、海域的治理目标也可能不衔接，“这就是陆海不够统筹的问题。”

更为系统的陆海发展协调方案，是协调海陆两侧空间利用、功能定位的矛盾，划定开发与保护的大格局。今年5月，海南省发布了全国首份省级“陆海统筹”的国土空间总体规划征求意见稿，首次将海洋和陆地的空间利用布局划到一张图上。除了保障六成海岸线和逾三分之一的近海空间禁止开发，规划也明确了强化海岸带保护修复和以主要入海河流为廊道进行生态系统保护的策略。

这份表面看来不过是海陆空间叠加的规划，实际已经在规划过程中初步调和了经济发展和环境保护的矛盾。海南省海洋和渔业科学院咨询工程师陈明和讲述了陆域和海域的空间利用规划是怎么协调到一张图上的：“他们会把（海陆）两边的规划叠加在一起，然后会顺着海岸线去研究哪些岸段是协调衔接的，哪些岸段是（衔接不理想但）可协调的，哪些岸段可能海陆的功能是有冲突的。对有冲突的岸段，我们就要研究怎么去把两边的空间（利用）做调整，这就是陆海统筹的过程。”

陆海统筹虽然关联甚广，海岸带却是重心所在。作为国土空间总体规划的补充，今年六月前，各省将制定各自的“省级海岸带综合保护和利用规划”，来细化海岸带两侧海陆域空间的利用安排。在陆海联通的大格局建立之后，重点关注区域的保护修复工作也将跟进。

从纸面到实地

有了规划，最重要的，是将统筹设计落到实处。目前中国普遍通过地方行政领导作为“河长”、“湾长”，来协调一定区域的跨部门资源环境保护工作。

据国家海洋信息中心助理研究员陶以军等撰文介绍，河长制是2007年江苏首创的管理手段，以党政领导为“一河之长”，由各级政府、环保、水利、海洋和渔业等相关部门组成河湖管理与保护联席会议，借此改各部门多头治理的乱局为“联合治理”。河长将协同联席会议的成员单位制定治理方案，并将责任逐层分解到每一级的每个人；治理成效纳入政绩考核。这一工作方式于2016年底在全国全面推行，随后仿效这一机制的“湾（滩）长制”在沿海省份实施。

相比主要由位于东营一市之内的原保护区整合而成的黄河口国家公园，贯穿整个流域且牵涉多部门多市县的辽河国家公园，以及海南岛这样复杂的省级单位更需要这种协调机制。 

建设中的辽河国家公园，试图把辽宁境内贯穿上千公里的辽河流域主要源头、干流和河口区保护起来，因此，公园利用河长、湾长和同样仿河长设立的“林长”，协调自然保护地、林业、湿地、海洋等部门的管护责任，形成管护体系。

辽河口的斑海豹。建设中的辽河国家公园，试图把辽宁境内贯穿上千公里的辽河流域主要源头、干流和河口区保护起来。图片来源：Alamy

今年3月，海南也在全省推开省市县乡四级湾长制，从陆源污染排放、海洋生态保护与修复、海洋生态环境监督等方面，将具体任务分解到责任部门。这从机制上保障了陆海统筹的环境保护治理工作落实。

原浙江海洋与渔业局副巡视员严寅央告诉中外对话，湾长制要求在政府牵头的领导小组下，以一家为主设立“湾长制办公室”，抽调成员单位人员参与其中，随后在湾长带领下根据治理目标每年制定工作方案，并分解任务。他认为，这种方式既在一定层面调解了部门之间的诉求冲突，也利于“压实责任”。

也有专家认为，这个机制层级越高协调难度越大，理想状态下还是应该有法律的授权支持。部分省市已经制定了自己的海岸带管理办法，但并非都在其中规定了湾长制作为协调机制的法律地位。

下一步，黄河口国家公园和辽河国家公园都将研究制定国家公园管理机构设置方案，及国家公园管理条例等。按照规定，国家公园建成之后，国家公园管理局将是唯一的统筹协调机构，以“河长”、“湾长”等行政领导牵头的管护体系是否能在国家公园内继续发挥“陆海统筹”的作用，目前还未可知。但在辽河流域和海南等地围绕河流和海岸线进行的多部门、多行政区域的动员协调尝试肯定将继续下去，并重塑中国陆海生态保护的格局。 

张春，中外对话高级研究员。韩擎，曾任界面新闻和新京报环境记者，关注气候变化、生物多样性等议题。