Z博士的脑洞｜金融制裁，“好用”是优势还是劣势？

近期，因俄乌冲突，引发了新一轮金融制裁。

不少人说，金融制裁也是一种经济“核弹”。

那么，这种“核弹”究竟怎么放的，为什么能够放，放了以后是不是那么有效？

SWIFT

此次金融制裁中最受瞩目的，是将俄罗斯一些银行“踢出”SWIFT系统。

SWIFT是环球同业银行金融电讯协会，成立于1973年5月，是国际银行同业间的国际合作组织，总部位于比利时的布鲁塞尔。SWIFT系统为各参加国开设集线中心，运营着世界级的金融电文网络，银行和其他金融机构通过它与同业交换电文来完成金融交易。

在这两天里，很多人已经通过许多文章了解了过去并不熟悉的SWIFT系统。

其中的重点是，第一，SWIFT不是清算系统，而是报文系统。其不持有客户基金或管理账户，无关清算、结算等业务，算是有点儿类似于服务于金融服务的国际网络。其建立背景，是上世纪中叶以后前所未有的国际贸易水平，带来了代理银行服务和全球通信系统落后之间的矛盾，即当时的公共电报和电传速度低、成本高、安全性差，无法适应国际间支付清算业务量的快速增长。SWIFT系统应运而生。SWIFT也在不断努力推陈出新，其全球支付创新系统（GPI）已经成为跨境支付的新标准，大大缩短了国际汇款的到账时间，只需十分钟左右。

第二，SWIFT主要不是个公益性组织，而是个盈利性机构。是一个法人性质、经营性质的实体。其采取会员制，成员会有自己的SWIFT代码。其决策者和股东来自于全球一百多个国家和地区，股东来自会员，由25名董事领导下的执行股东会为最高权力机构。虽然其对外宣称是一家私营公司，但该系统在金融安全领域的作用不言而喻。因此，对SWIFT的管理与监督，比利时的国家银行（NBB）在SWIFT的监督中起主导作用，G10的中央银行从旁边进行协助。

总体技术上而言，SWIFT系统干得好，也很受欢迎。其没有强制性，主要还是靠系统“好用”，包括安全性、标准化、性能高、费用低等，现今连接着超过200多个国家和地区的11000多家银行、证券机构、市场基础设施和企业用户，使其能够相互发送和接收有关金融交易的信息，为国际社会提供支付结算服务。

美国来了

这么一看，SWIFT就是一个欧洲的“民营企业”，主要工作就是兢兢业业地为行业提供更好地服务，怎么就和金融制裁、经济核弹等挂上钩了呢？

应该说，在金融贸易全球化的大背景下，SWIFT设立的初衷是成为一个中立组织，不受政治影响和政府干预，只是广泛、专业地为国际金融机构提供网络通讯服务。而且，正是凭借其中立性和合规性原则，SWIFT系统才能成为全球最重要的国际收付清算体系信息通道，成为全球金融的神经中枢。

然而，美国来了。

二战以后，美国的经济、军事实力首屈一指，其开始把非传统安全领域的国家间博弈竞争作为大国竞争的主战场，尤其在冷战中运用得更为熟练。新世纪以来，美国不断巩固自身金融霸权地位，亦将金融制裁逐渐当作美国常态化外交手段。

“9·11事件”后，美国打着“反恐”的旗号，获取和巩固了SWIFT的主导权。时任总统布什根据《国际紧急经济权利法案（IEEPA）》启动“恐怖分子资金追踪计划”，授权财政部海外资产控制办公室可以从SWIFT调取“与恐怖活动有关的”金融交易和资金流通信息。即一旦被美国列入金融制裁的黑名单，美国就可以根据目标国代码，获得所有的国际收付信息，追溯每一笔款项的来往，同时还能迫使SWIFT停止对被列入制裁对象的个人、企业、金融机构、国家提供服务。

SWIFT的总部设在比利时的布鲁塞尔，在荷兰阿姆斯特丹和美国纽约分别设立交换中心，并为各个成员国开设了集线中心。但美国中心实际上已经脱离了该系统成立之初的宗旨以及所谓公司治理结构，更多的是美国利用自己的支付清算中心和美元霸权的地位来控制美国纽约部分所能涉及的所有支付清算业务。

至此，我们就能够看到今天的“金融核弹”了。

美国的“直接制裁”与“次级制裁”

事实上，美国的金融制裁还可以分为“直接制裁”与“次级制裁”。

根据美国财政部网站显示，美国当前正在实施的针对不同国家或地区的金融制裁项目共二十多个。这是指直接制裁。

对金融机构的金融制裁，主要由美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC），进行名单动态管理。OFAC当前公布了六类制裁名单，分别是特别指定国民名单（SDN）、行业制裁识别名单（SSI）、海外逃避制裁者名单（FSE）、巴勒斯坦立法会名单（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名单（NS-ISA）、外国金融机构第561条款名单（CAPTA）。六类名单均涉及金融机构。其中SDN名单最为核心，制裁措施也最为严厉，凡是被列入SDN名单的个人或机构，均会被冻结名下的资产，并被禁止相关金融交易。当前被列入SDN名单的金融机构共三百多个，主要涉及古巴、苏丹、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等国。

针对这些国家地区和机构的制裁措施主要有多种，比如目下众所周知的“踢出SWIFT”，即迫使SWIFT停止为制裁对象提供国际结算报文服务。其他还包括对资产的，冻结在美资产；对交易的，禁止使用美元清算系统；对准入资格的，禁止在美国政府债券工具市场上的一级交易商资格、美国政府基金存放资格等；对技术的，禁止含有美国技术的产品出口给受制裁者；对人的，限制入境、冻结个人资产、禁止交易等。这些在此次对俄制裁中也基本都能够看到。

“次级制裁”看似“次级”实则更为“霸道”，可以说是为了达到制裁效果而进行的制裁，即限制本国或第三国金融机构与制裁对象进行金融交易或提供金融服务。可谓是真正的“为了制裁而制裁”。

如果本国或第三国金融机构违反美国金融制裁决定，与制裁对象有金融往来，那么也会面临严厉“制裁”，一种是被直接金融制裁，另一种就是和解并缴纳巨额罚款。

我们的货币，你们的问题

制裁效果怎么样？

仅从“次级制裁”来看，效果还是挺显著的。

从2010年开始看，近十年OFAC共处罚超过180家机构，其中，处罚的金融机构数占比30%多，但罚金高达总罚金中的90%以上。当然，这只是OFAC一家的“收益”。整体罚金还包括给司法部的部分，以及一些所谓的民事赔偿，比如给美国货币监理署（OCC）、打击金融犯罪中心（FinCEN）和美联储等的。

2012年，因违反美国的制裁和洗钱法，汇丰银行支付了19.2亿美元。2014年，美国司法部宣布，法国巴黎银行已经同意认罪，承认违反美国法律为美国实施制裁的国家转移资金，为此将支付89.7亿美元罚款。

美国金融制裁的有效性较为显著，原因其实也很明显，基于美国的经济、贸易、投资、技术等方面的实力，一方面，现行国际货币体系仍是美元主导的体系。从结算货币特征来看，美元依然是国际贸易往来的主流货币。在SWIFT系统电文传送业务中，美元与欧元合计占比稳定在70%以上。另一方面，美国拥有全球最为发达的金融市场体系。其拥有全球最大的债券市场、股票市场、大宗商品市场以及衍生品市场等。

此雄厚基础与美国对全球金融基础设施，如支付清算体系的把控有机结合，使全球金融业的共同基础设施在一定程度上成为了美国政府的个体性政策工具。

“美元是我们的货币,却是你们的问题。”这是美国前财长约翰·康纳利的名言。到了今天，这句话又添上了一层新的含义。

让人震惊也让人抗拒

但我们知道，扔“核弹”看起来很猛，副作用也很大。金融核弹恐怕也是如此。

SWIFT系统能够成为全球金融业的共同工具，除了技术过硬，其中立性至关重要。正因为其成立之初没有什么政治意涵，才能在市场中发挥更加重要的作用。

而当下，在美国国内政治和所谓“长臂管辖”等法律领域“扩展”的裹挟下，SWIFT系统已经与政治捆绑得愈加紧密，就像是通过金融工具和市场优先性来实施“长臂管辖”的其他金融类“抓手”一样。

其“效果”令世界震惊的同时，也令世界抗拒。

比如说，美国利用种种优势来掌控全球所有金融信息和情报的行为，是正当的吗？并且利用其掌握的这些金融信息和情报进行所谓“制裁”，是正当的吗？美国多次采取单边的绕过SWIFT欧洲董事会公司治理结构进行的制裁，是正当的吗？有些联合国安理会提出的制裁决议，实体法上虽然看上去正当，但具体过程中的程序和证据法正当性并不具备，在次级制裁中表现得非常明显，针对中国华为也是一例。

我们常说，美联储相当于世界的央行。这句话在过去并不带有太多的倾向性色彩。但如果“美元”和政治联系得太过紧密，不再只是货币政策工具而已经成为政治政策工具呢？

在此形势下，俄罗斯打造了金融信息传输系统SPFS。中国有了CIPS，即人民币跨境支付系统。欧洲也有了INSTEX系统。欧元产生，本身也是对美元的一种挑战。而欧盟也在研究制定独立于美元的支付系统，以保护欧洲企业免受美国对伊制裁等的影响，这一提议由德国发起，并得到了法国和英国的支持。

当然，目前还没有哪个系统能够对现有金融系统进行替代。

但当技术性问题与政治性问题结合得太过紧密，这是机遇，还是挑战？是巩固的开始，还是崩塌的预兆？

后记

当我们说金融制裁的时候，不得不提到“美元霸权”。其问题或有两面性，其优势在于，太好用了。其劣势也在于，太好用了。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）