“发展型国家”兴衰背后的国家能力与产业政策问题

日本经济自上世纪八十年代末开始衰退，之后进入所谓“失去的二十年”。图为当地时间2017年5月12日，日本东京，民众经过证券公司的电子股票板。日经225指数当天收盘下跌0.39%，报19883.90点。  视觉中国 图

一、“发展型国家”的衰落之谜

“如何有效促进经济发展？”是近两百年来世界各国关注的焦点，也始终是政治经济研究的核心。市场失灵的存在成为政府介入经济的绝好理由，而发展研究关注的问题更多围绕“政府如何介入经济”而展开。一方支持政府主导，以选择性的产业政策为典型手段；另一方则支持市场主导，主张政府施行保障市场有效运行的中性制度。

20世纪60年代到80年代间，拉美国家的自由主义发展策略（典型如巴西、墨西哥等）和依附理论发展策略（典型如阿根廷、尼加拉瓜等）均以失败告终（前者在90年代末又遭逢金融危机）。而大致在同一时期，日韩等东北亚经济体取得了令世人瞩目的经济成就，这些经济体在政府主导下形成的“发展型国家”模式受到众多后发展国家追捧，一时蔚为潮流。

然而，经过二三十年成功发展之后，从20世纪80年代开始，这些老牌的发展型国家（政府）频频出现问题。日本经济在八十年代末开始衰退，此后进入所谓“失去的二十年”；韩国在1997年金融危机中受到重创，又在新世纪第二个十年显露出发展疲态；中国台湾地区在进入新千年后增长明显趋缓，发展前途迷茫。上述现象引发了人们对“发展型国家”这一模式的质疑，从而引发了“发展型国家是否消亡，是否该被遗弃”的争论。

要回应上述争论，首先要找出导致发展型国家由盛转衰的原因。针对发展型国家的衰落，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两大要素展开争论。

前者争论立足于“政治结构”，一方认为全球化带来的外部制约与一国内部利益集团的壮大，削弱了国家能力，导致发展型国家失去对经济的掌控从而造成衰落，这是典型的“结构视角”。另一方则认为，不论是全球化或是内部利益团体，都不必然削弱国家能力。围绕“产业政策”的解释则立足于“政策工具”层面，认为一国在追赶阶段的条件有利于产业政策的成功，而领先阶段的条件则不利于产业政策的成功。这种从发展过程探讨产业政策成败的解释属于“机制视角”的范畴。

但是前人的“机制视角”只是零星提出，并未做系统的阐述，因此难以回答“为何产业政策的成效有阶段差异”。有鉴于此，本文在相关文献的基础上，发展出一个包含“信息”与“规模”两要素的框架，拟进一步完善上述“机制视角”的解释。同时基于对日本、韩国以及我国台湾地区的发展经验，帮助充实与验证此一框架。

二、“发展型国家”的特质：“政治结构”与“政策工具”

“发展型国家理论”本质上描述的是一种政府与市场的关系，主张政府主导市场具有相当的优越性，政府能够以整体经济发展为目标，利用有选择的产业政策，实现国家经济的高速增长。这一理论源自对日本和中国问题有深厚研究的美国政治经济学家查默斯•约翰逊（Chalmers Johnson，1931 –2010）对日本战后经济模式的总结。此后，东亚经济体仰赖类似发展策略相继崛起，让这一理论声名大振。随着越来越多的研究者进入这一领域，发展型国家理论的适用范围也已经扩展至东亚之外的地区，如巴西、以色列、土耳其、法国等。

本文作者梳理前人文献（如下表1）后发现，几乎所有学者概括的发展型国家特征都包括：（1）国家能力（如优秀官僚与国家自主）与（2）产业政策（如干预市场与扶持产业）两点。前者指涉政治结构，后者凸显政策工具。其他所谓特征或者是产业政策某种表现形式，并非发展型国家所必须具备，例如压制劳工、控制金融等；或者仍然属于国家能力的范畴。所以本文作者认为，产业政策与国家能力是发展型国家的主要特征，前者是工具手段，后者是执行前提，两者相辅相成。

所谓产业政策，就是国家集中有限资源扶助特定产业，意图通过特定产业短期内快速发展带动整体经济发展的举措。产业政策是国家介入经济的最重要手段，具体可以表现为：（1）关税保护（包括出口补贴、进口配额等），典型如早期的英国与美国；（2）资金支持，如19世纪末至20世纪初的德国; （3）财税补贴，如二战后的日本；（4）甚至用行政指导干预价格制定，意图取代市场机制，如苏联的计划经济。作为国家，可以选择上述一种或多种手段的组合对经济进行干预。

国家能力涉及如何保证产业政策的制定与执行。制定与执行向来是产业政策备受关注的两个方面。如上表1所示，发展型国家理论的支持者无一例外地都提出了“强势国家”来解决这两个问题。首先，国家相对于社会的“自主性”（state autonomy）让国家能够不受特定利益集团左右，制定出有利于整体利益的发展政策；其次，凝聚高效的官僚体系能够有效地将产业政策落实到实处。可以说，强国家的“政治结构”保证了产业政策的成功。

“国家能力”与“产业政策”两个基本特征的提炼，有助于我们厘清发展型国家的特质，也为我们分析其衰落提供了考察的重点。

三、发展型国家兴衰的结构解释

针对发展型国家的衰落，大部分学者的解释逻辑都围绕“国家能力衰微，所以导致发展型国家衰落”展开。不论是“外部结构制约”如全球化浪潮，还是“内部结构制约”如利益团体崛起，最终都会强烈削弱国家在经济调节中的能力，从而引发经济的脆弱与增长的停滞。换言之，在结构解释的框架中，发展型国家只是特定历史条件下的产物，当结构条件发生变化时，原有的政商关系便无法维持，“发展型国家”这一发展模式也该被抛弃。

是否的确如此？

结构制约的解释分为两类，第一类观点认为，发展型国家的衰落源于全球化带来的外部制约。相关学者认为，随着上世纪80年代全球化的深化，以及与之相伴的自由主义思潮的蔓延，国家能力的衰落在东北亚诸经济体接连发生。全球化通过两个渠道削弱发展型国家的经济。

首先，全球化（例如WTO）要求贸易双方打开国门，减少保护，政府因此被迫退出。对面临先进国家（如欧美）以及后进国家（如中国和东南亚国家）双面夹击的东北亚诸经济体而言，缺少政府扶持，产业在国际贸易中的竞争力会大大减弱，导致出口受挫，经济衰退。其次，最近一波的全球化（始于80年代），不仅是货物贸易的流动，更是金融资本的全球化流动。资本市场的全球化，使得一国企业融资渠道多样，不再受制于本国政府提供资金支持。两者都意味着国家对企业的约束效力减弱，对经济的调控能力降低，国内经济在面对全球市场时更脆弱。如韩国、泰国、印尼之所以深受亚洲金融危机的影响，正是金融自由化后，国家对经济失去调控能力的后果。

第二类观点认为，发展型国家的衰落，其实源于国家内部的结构变化，尤其是利益团体兴起形成对国家能力的制约。根据美国经济学家奥尔森（Mancur Olson，1932 —1998）的利益集团理论，发展型国家扶持特定产业做大做强，因此极容易形成利益团体。随着经济的发展，利益团体实力壮大，足以与国家抗衡，不再甘于受国家领导。由于利益团体维护自身权益，往往与社会整体利益冲突，而且可能渗透、俘获国家机关，或者抗衡、节制国家机关，令国家丧失自主性，阻碍既有的发展规划。由此，发展型国家“唯经济发展”的独立意志可能会瓦解，从而导致发展型国家衰落。发展型国家广受诟病的政治腐败以及裙带资本主义便是国家自主性丧失的表现。

上述两类结构制约的观点虽然广为流传，却同样未必成立。

首先，全球化时代与国家能力的关系是不确定的，并非如大众观念上认为的，全球化必然导致国家能力衰落，相反，国家也有可能适应全球化，从而强化其能力。诸多学者的实证研究发现，一国的贸易依赖度与该国的政府规模成正相关关系。这表明，一国参与全球化程度越高，该国的贸易可能扩张，“国家”也可能越强。

其次，利益团体兴起导致国家衰落的论点未必成立。这一逻辑的隐含前提是国家与社会此消彼长的关系，若非“强国家-弱社会”便是“弱国家-强社会”。然而，早有学者指出，“国家与社会”是能够共同壮大的，“强国家-强社会”的结构模式亦有可能存在。利团集团壮大无可否认，但是国家本身亦在成长与增强。

综合上述，既有研究已经说明，“结构制约”的解释框架存在逻辑上的不足，而几个典型发展型国家（政府）的发展经验，也与“结构制约”的解释明显不符。

首先是全球化导致发展型国家（政府）经济衰退的解释，与典型案例的经验均不太吻合。先看日本，作为最先崛起与衰退的发展型国家，其经济停滞发生在进入90年代之后，乍看之下似乎与全球化潮流有关，但细究原因却发现并非如此。由于日本已经迈过政府扶助的阶段，绝大多数出口产业都拥有强劲的国际竞争优势，自由开放的国际经贸体制只可能有助产业做大做强，应不致造成长期经济停滞。因此，也有学者认为日本经济的衰落源于其政府的错误政策。原来，在面临美方压力下，日本签订弃守汇率的《广场协议》（1985年），其出口一时受到挤压后，日本政府便放任财团大举转进股市、房产，从中炒作获取巨大的利益，造成80年代后期的金融泡沫与虚假繁荣，终于在80年代末，从股市到地产，纷纷发生崩溃瓦解，日本经济从此一蹶不振。换言之，日本的经济衰退与全球开放之间，似乎不存在之前所述的因果关系。

其次看韩国，其经济起伏也与全球潮流并不一致。历经了六七十年代的高速起飞后，即便进入全球开放的80年代之后，韩国的出口贸易与经济增长，整体而言仍维持相当高的水平。联合国商品贸易统计库数据显示，韩国在80年代、90年代的平均出口增长率分别为15%和10%；人均GDP增长率水平分别为8.5%和5.5%。之后即便历经1997年亚洲金融危机的冲击，其增长表现仍然十分稳定。新世纪的前十年，其出口成长仍然强劲，达到12%，这一表现甚至高于90年代，其人均GDP增长率也有将近4%左右。这样的增长水平，直到2010年后才有所放缓。

因此，就时序来看，全球开放明显助长了韩国的强劲出口，与20年之后的经济萧条间，关系同样不很明确。在此同时，韩国资本市场的大幅开放，也未必与稍后的金融危机有关，因为当时韩国的坏账75%来自国内企业，是因为政府银行携手的产业扶持政策，导致大型企业集团畸高的企业负债，所以金融危机本质仍为内部问题，与全球潮流关系不大。

最后考察中国台湾地区的发展经验，情况比较类似韩国案例，其经济萧条也与全球转型趋势无关。不同于韩国的是，在全球化浪潮之初，台湾当局便极力调整迎合，1984年便推动“自由化、国际化、制度化”的经济新政，但与前述命题矛盾的是，即便推动调整开放，但台湾当局对产业与金融领域并未放松掌控。相反，为更好因应自由化带来的冲击，台湾当局制定并实行了一系列产业升级的政策，规划产业的全球布局。在政府的强势推动下，才有信息产业的快速成长与全球扩张，顺利替代退场的传统产业，成为90年代的出口主力，将台湾在90年代推上出口与增长的双重高峰。全球化带来的是利是弊，其实非常明显。

其次，内部政商结构变化进而导致国家弱化、经济衰退的解释，在比对案例经验后，也同样漏洞百出。

首先仍然是日本，其政商结构出现巨幅变化，很可能是经济衰退的结果而非原因。回顾历史，日本无论七八十年代，其政商关系格局都是经贸官僚主导，这种格局直到90年代才发生转折。由于前述的泡沫破灭、经济衰退，执政的自民党内浮现不满与改革，也终于出现派阀竞争之外的路线分歧。终于在1993年，执政党失去议会多数，终结了1955年以来的绝对统治地位。此后，政局屡屡起伏动荡、体制改革也提上议程，加上大藏省（主管财政、金融、税收）与经济产业省政策频频出错，让企业与民众顿失信心。再到2001年，官僚机构改革开始进行，行政官僚权限又被削弱，既有政商互动模式也随之土崩瓦解。

再看韩国案例。由于发展模式与政经结构使然，韩国经济一直由大型财阀集团（chaebol）主导，由于其富可敌国，与政府的关系一直相对平等，属于携手共进的模式。当然，双方在互动过程中，关系仍然会有一些变化，例如进入90年代之后，财团势力越来越形膨胀，政府力量则相对受到削弱，关键事例是在1993年，执掌发展规划的“经济企划院”遭受裁撤。即便“国家”相对遭到弱化，但在亚洲金融危机之前，1990至1997年，韩国还是保持了人均GDP年均6.9%的傲人增长。再往下看，通过一系列后金融危机的改革，韩国政府再次夺回对企业的监督掌控，但经济增长的模式与速度，仍与之前没有太大的区别，例如2000至2010年间，其出口仍然维持平均12%的高速增长，人均GDP增长平均维持在3.8%。从这个角度看，从上世纪70年代迄今，韩国的经济社会持续发展，利益团体也的确壮大，政商关系相对平稳，与近期经济萧条实在扯不上关系。

最后，迥异于韩国案例，中国台湾地区的政商关系则历经了两次重大的结构转变。先是蒋经国时代的政治转型，历经政治自由化的纷扰与混乱，再到李登辉时代，又再经过经济与金融的自由化改革，各种财团、利益集团、社会势力快速萌芽崛起，国民党主控的政商关系早已一去不返，双方互动趋于对等，关系结构大变。但如之前所述，处于这个阶段的台湾，出口与经济均持续增长，经济发展并未相形失色。待到2000年之后，民进党开始执政，台湾政商关系的构成与形式又再次发生巨幅转变，政经新贵登场，政企双方更趋平等。

当然，从此之后，台湾经济的确一蹶不振，但这与政府能力似乎无关。根据学者分析，进入新世纪之后的台湾，一方面由于高端创新不足，其信息产业无法单靠加工制造维系昔日辉煌；另一方面，台湾的服务业集中于旅游、饮食和交通等传统类型，均以岛内市场为主，缺乏可以进入国际市场高端服务业。这才是台湾地区经济趋缓的主要原因，与政商关系关联有限。

四、发展型国家衰落的机制解释

对发展型国家的兴衰转变，另一支文献关注“产业政策”这一政策工具的效用变化。此类文献最广为流传的观点是，发展型国家早期的成就离不开产业政策的成功，而产业政策只能在短期有效，其效用会随着时间的推移减弱，由此造成发展型国家的衰落。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主保罗•克鲁格曼对此有进一步阐释，他认为产业政策这种政府介入的方式，本质上是投入驱动而非效率驱动，只要能够动员到足够多的资源，短期的高速产出并不困难，但是在缺乏技术进步的情况下，资源收益递减，增长放缓乃至停滞是必然的。

上述观点的缺陷显而易见。事实上，后发展国家在早期的高速增长阶段，可以同时实现产业升级与效率提升。这是因为有领先国家为其提供现成的技术，后发国家可以利用资源引进技术，再通过模仿与学习实现效率提升。因此，也有学者认为，“发展型国家兴衰”的转变肇因于一国所处发展阶段的转变。当落后国家越接近领先国家时，便失去可借鉴模仿对象，产业政策发挥的余地就越小。针对这一观点随之而来的疑问便是，既然没有模仿对象，为何不能自主创新？

实际上，许多后发展国家在逐渐赶上领先国家时，政府都不遗余力地出台各种产业政策力图推动产业的创新能力，但是均效果不佳。在本文作者看来，产业政策难以推动创新，才是发展型国家由盛转衰的关键所在，前述许多持阶段论的学者却都没有明确指明这一点。

至于为何产业政策在发展后期难以推动创新，又为何能在早期成功模仿，其中机制为何，现有文献甚少讨论，遑论系统阐述。浙江大学人文高等研究院教授朱天飚在2000年对此首先进行阐释。他认为，早期经济结构单一，政府决策选择简单，所以产业政策容易成功，但是到了后期，随着一国的经济结构复杂，政策选择也变得越来越困难，在信息匮乏的情况下，政府难以把握经济方向。

但这一解释稍嫌笼统，对产业政策特质为何，为何此时能成功模仿，彼时却又短于创新的问题，并未给出明确的回答。

本文以下拟在前人基础上，提炼出产业政策作用的核心特征，并比较这些特征在早期“追赶模仿阶段”与后期“领先创新阶段”的不同作用机制，再通过这样的机制比较论述产业政策“长于动员模仿，短于激励创新”的特点，最终完善“机制解释”的框架。

那么，产业政策在早期模仿阶段具备哪些优势？

首先，政府在追赶阶段拥有信息优势。这种信息优势部分源自美国经济史学家格申克龙（Alexander Gerschenkron，1904 –1978）提出的“后发展优势”，即先进国家既有的发展经验为后进国家提供了明确的发展方向；部分因为国家官僚精英对既有信息与整体信息的掌握优于分散个体，能够保障有利于经济发展的产业政策的制定。不仅如此，明确的信息同时保证了政策的有效执行。国家自上而下主导的产业政策，不得不面临行政指导中的委托-代理问题。如何克服这一问题？既有研究表明，产业政策若想得到有力执行，需要清晰的量化指标，如GDP增量、FDI（境外直接投资）等类似指标。在信息明确的前提下，量化而清晰的指标更易获得，因此能够帮助强化官僚内部层级之间以及政企之间的监督管理。委托-代理问题得到最大程度解决后，政策将得以充分完整地落实。

其次，一旦上述产业政策得到有效执行，就能引发企业跟进投入，形成行业规模优势，而规模优势也是国家主导的产业政策赖以制胜的法宝。显然，企业若想实现大规模生产，必须有大量资源投入。此时，产业政策便恰到好处地发挥了动员资源的功能。政府的行政指导，不仅能将资源集中到少数部门，创造企业规模优势，同时为了维持规模企业的生存，政府还可出手控制产业内的企业数量，以避免同行业的恶性竞争。后进国家原本落后的企业，通过这样的扶持，在国际市场上也能够同先进国家的企业一决高下。

然而，随着经济从模仿转变到创新，原本成效卓著的产业政策可能适得其反，对技术创新而言，政府通过产业政策展开的扶持可能“好心做坏事”。这是如何发生的？

若想解答上述疑惑，首先需要了解创新及其基本特征。美国经济学家约瑟夫•熊彼特（Joseph Schumpeter，1883 –1950）将创新定义为“创造性破坏”，是一种打破现有规则的行为。这一行为的基本属性特征包括高度的不确定性与随之而来的高风险。因为创新行为拥有上述特征，与追赶阶段的模仿行为完全不同，所以国家主导的产业政策在领先阶段窒碍难行。产业政策在领先阶段的不足亦表现在“信息”与“规模”两个方面。前者导致国家无法制定出正确的产业政策，更无法推动政策的执行；后者则加剧创新的风险积累。

首先，创新既然是一种“创造性破坏”，也就很难从既有规则获得可借鉴经验。没有学习的榜样，决策官僚也就丧失了信息优势，方向选择变得无法确定。在此情况下，上级给下级的行政指令往往变得模糊不定，继而影响到政策的执行。领先阶段目标的模糊性，还使得早期清晰的考核指标荡然无存。行政指导中标准缺失的后果，便是上级对下级的监督滑落，政府对企业的掌控失效。创新阶段的委托代理问题愈发严重，滋生政策寻租行为，政策效力不断被腐蚀。

其次，即便有精英官僚有勇气制定出具体目标，这些目标也面临巨大的失败风险。创新本身高风险的特征要求实行分散风险的战略，不能将“将所有鸡蛋放在一个篮子里”，具体而言就是需要尽可能多地分散试错。然而，产业政策的战略却是集中资源，也就是集风险于一处。这就使得追赶阶段创造竞争力的规模优势，此时成为集聚风险的助推器。一方面，政府对企业的扶持会放宽企业的预算约束，降低企业的风险意识，使得企业的决策过程更加冒进，从而加剧风险。另一方面，集中投入大规模资源，不论从企业层面还是政府层面，都会造成巨大的沉没成本，引发决策的“路径依赖”，阻碍决策调整。随着投入的增加，改变错误决策的可能性越小，风险就在一次次投入下，如雪球般越滚越大，直至无法挽回。（如表3所示）

根据本文的框架，当一国进入领先阶段后，若仍坚持原本的产业政策，恐怕无法避免衰落，而若能够实现从产业政策到创新政策的转型，则可能成功。这一论断可以从日本、韩国和中国台湾地区这三个经典发展型国家（政府）案例的经验中得到说明。

首先，日本作为最早的发展型国家，在二战后的追赶模仿阶段，依靠通产省精英官僚的指导与监督，成功执行了有选择的产业政策。通过塑造规模庞大的制造业企业，日本产业获得巨大优势，到70年代末，日本汽车行业便已经可以与美国匹敌了。然而，到了领先阶段，日本关键的产业政策却发生了方向上的巨大错误，不但没有抓住信息产业向个人计算机（PC）领域的发展方向，反而逆潮流，向相反的大型厚重计算机产业发展，使得日本早期引以为傲的半导体产业迅速衰落。新世纪以来，经济产业省领导下的众多国家级创新项目，如“通用京速计算机”、“信息大航海”，或因目标模糊而失败，或因监督滑落而烂尾，又或因沉没成本巨大，持续投资十余年后才终于不了了之。（“通用京速计算机”项目追求“世界最快计算机”，但因固守原有大型计算机的思路，与利用多处理器分散运算的世界先进方向相反，是日本创新失败的典型项目之一。“信息大航海”项目于2007年开始实施，原计划用三年时间开发出下一代检索/解析技术。——作者原注）

韩国早期的发展模式参考日本经验，通过“经济企划院”制定产业政策，并从经济、政治、人事多方位对企业进行严格监督，保证产业政策的执行。产业政策成功执行的效果也很明显：到1981年，韩国的产业集中度（即所有制造业行业中前三大企业占市场份额的均值）达到了62.0%，远超日本与中国台湾地区，让韩国企业能够在国际市场上与日本和欧盟竞争。逐渐达到领先阶段后，韩国的策略虽然类似日本，但没有日本那般固守窠臼，政府在个别领域转变了原本的发展模式，因此也没有日本那般出现严重衰退。韩国在电子通信产业成功打败其竞争对手美国高通公司，取得行业的领先地位。

即便如此，在整个产业发展的大方向上，韩国仍然模仿日本模式。在信息、电子通讯等产业逐步取得领先地位后，政府的介入方式，还没有从“生产追赶型”政策，迅速调整为“创新培育型”政策，因此出现创新不足的问题，终于在领先一段时间之后，产业也逐步走向平庸与式微，尤其在2010年情况益发凸出。

最后是中国台湾地区。1950年代之后到1990年代，台湾当局在经济发展中一直扮演主要角色。当局通过执照发放、银行贷款等工具手段分配资源、扶助特定产业，同时不论对接受政府资助的企业还是分配资源的官僚，都能严格进行绩效考核与监督。在此基础上，产业政策得以执行，推动了台湾早期经济的成功追赶。台湾在90年代开始逐步转变原本有选择性的产业扶植手段。1991年提出的《促进产业升级条例》取代了早期的《奖励投资条例》，意味着台湾原本有选择性的产业扶助政策走向了一般性的扶助政策，扶助主要给予有助于产业升级的研发过程，而非特定产业。台湾电子信息产业90年代的崛起与之后的领先发展，既有传统产业政策的贡献，又受益于政策的逐步调整。

换言之，中国台湾的情况不同于韩国，后者在既有的方向上进步拔高，前者则不断进行调整适应。但两者类似的是，就整体产业发展的格局而言，它们仍然属于追赶模仿的模式，因此，当台湾希望独立走出技术创新的领域（例如生物科技产业）时，同样没能从“生产追赶型政策”迅速调整为“创新培育型”政策，同样存在创新不足的问题，也因此迄今未在产业技术上有所突破。其信息产业的发展优势，也在消费市场转型后，随着产品市场的成熟、衰退而逐步走向式微（例如盛极一时的笔记本电脑生产）。

五、结论与启示

在全球化时代，后发展国家的政府不仅需要扶持产业发展，而且也能够做好这一工作。产业政策对后发展国家发展的必要性，早在一个世纪之前，德裔美国经济学家弗里德里希•李斯特（Friedrich List，1789 –1846)）便已明确提出。他认为，后发展国家发展初始，产业极端落后，产品缺乏竞争力，若依靠企业自身努力，极易被竞争环境淘汰，所以需要政府特别扶持，方能有突围发展的机会。在全球化时代的今天，后发国家面对的国际竞争更加激烈。伴随跨国企业的崛起，后进企业的生存空间更为狭窄，往往需要政府抬高其谈判地位、扶持其竞争优势。另一方面，嵌入全球贸易程度越深，国内经济就越容易受到全球经济的冲击，也更需要国内政府提供保护。

全球化时代的领先国家，非但不需要通过产业政策扶持产业发展，相关政策反而很容易形成反面效果。当产业已经升级到领先位置，企业需要通过自主创新创造市场竞争力时，政府的扶持与保护反而会弱化企业的创新激励，导致企业在全球竞争中失利。此时，政府应将“选择性产业政策”，转变为“普惠性创新政策”，鼓励创新网络的营造与知识产权的保护，发挥弥补市场缺陷的作用。

综合上述可知，在全球化时代，发展型国家模式并不会被世界所遗弃，成为全球经济的过去式。相反，在全球化时代，有些国家更需要发展型国家这样的发展模式，而有些国家的发展模式则需要迅速调整转型。发展模式的选择，全赖各个国家与各个部门具体的发展状况。选择政府主导的产业政策还是政府辅助的创新政策，就看各国与产业部门处于何种发展阶段。

这一结论，对我们如何看待政府介入经济生活的问题也给出了不同的思考方向。有关政府介入经济的争论，焦点或许应该从“是否介入”的抽象思考，转向“何时介入、何时退出”的具体分析。

（本文原刊于《经济社会体制比较》2017年第2期，原题：“发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段”。略去参考文献，正文略有简化，由作者审定。经授权刊用。）