城市交通创新发展如何用好“无形之手”

为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题。日前，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出从广度和深度上推进市场化改革，创新公共资源配置方式，大幅减少政府对资源的直接配置,更多引入市场化机制和手段,提高资源配置效率和效益。

目前在我国城市交通领域，存在资源配置效率较低、市场价格扭曲、公共服务供给不足、政策导向不明等突出问题。《指导意见》为推动城市交通领域供给侧结构性改革，突破长期存在的政策失当、结构失衡、市场失灵、资金缺乏、效率低下等实际问题，引导城市交通科学发展、理性发展和健康可持续发展，具有极为重要指导意义。

我国城市交通面临的三大问题

目前我国城市交通空间资源配置过度依赖政府直接配置方式，未能充分引入市场机制和市场化手段，以致资源配置的效率和效益低下。

首先，国家汽车产业政策已经强力推行了30余年，而至今没有制定出台国家层面适合我国国情的差异化汽车交通政策。为应对小汽车快速普及化带来迅猛增长的机动交通出行需求，政府可谓殚精竭虑！政府投入巨资，修建了大量快速路、主干路，拓宽次干路、支路，建设停车场、施划停车位等。但是，这样的努力非但并没有带来城市交通拥堵缓解，拥堵反而已经从一线、二线特大城市向广大中小城市乃至小城镇迅速蔓延！一些城市迫不得已以行政命令方式而非市场经济方式采取了突袭式、强制性的限牌限号限行措施，受到公众、媒体以及各方专家的质疑和诟病。

其次，我们是人口大国、资源小国，短短不到20年的小汽车普及化已造成交通拥堵和空气污染在全国迅速蔓延。公交优先、绿色交通是我国城市与交通发展不二的战略选择，而且必须强力推进。然而，城市轨道交通建设运营、公交枢纽设施建设运营等面临着严重的资金短缺和财务不可持续的风险，日益扩大的公交巨额补贴也使政府公共财政不堪重负。政府主导的交通基础设施的建设经营与市场化的城市土地开发这两种不兼容的模式，以及土地出让制度等客观环境的制约,难以实现空间资源一体化的高效利用与土地增值收益回馈(Value capture)。这正是阻碍有效引导城市空间结构优化、提高城市土地开发效率和效益的 “TOD”模式在中国大陆发展的根本原因。

第三，互联网+新金融以及交通领域的网约出租、网约公交、共享单车、共享汽车等“共享交通”新模式如雨后春笋出现，并以政府、社会、公众均难以反应和准备的速度迅猛涌来。而这些不同的“共享交通”新模式对城市交通时空资源占用、对正常城市交通系统和运行管理秩序维护、对公众人身及财产保护，以及公共资源、公共服务的公平分配与分享等均存在重大影响，哪些应当鼓励、哪些应该控制、哪些应当规范、哪些应当监管等一系列问题亟待回答。

国际城市交通的成功经验

1.香港：市场化主导下的政府、公众与资本的精明协作

早在1970年代香港政府即明确了香港城市交通不能承受小汽车普及化发展，确定必须依赖以公共交通为主导作为香港城市交通发展主导方向。长期以来，强调坚持公交优先发展同时，坚持管理道路资源的有效利用，出台各种限制小汽车无序增长的管制措施，包括实施车辆首次登记税、车辆牌照费、燃油税、道路拥堵收费及市场化的路外停车收费等诸多经济手段。

香港轨道建设实行土地开发与地铁捆绑模式，包括大型公共建筑、住宅区建筑，港府在《地铁条例》中赋予地铁公司绝对的商业运营权利和责任，支持轨道公司与地产商联合运作，既实现了城市空间结构沿轨道重组和城市轨道资源紧凑集约高效使用，又实现了轨道交通建设与运营的财务平衡。香港轨道交通是全球唯一盈利而无需政府补贴的城市轨道交通。同时采用市场化运作方式开展公交运营与服务，包括逐步私有化的铁路运营、市场主导的常规公交和完全市场化的辅助公交。

政府在保障公众获得满意的公共交通服务、公交企业获得合理收益的前提下，引入市场机制，采取特许经营与票价弹性浮动的模式，实现了市场化运营与公众服务保障和政府服务监管的共赢。

2.东京：轨道交通建设运营市场化、多元化

日本土地资源十分有限，始终坚持采用市场化、多元化模式推动区域与城市轨道交通建设与运营，形成了发达的轨道交通网络，轨道交通成为了区域和城市交通的主导方式。二战前后，私营企业投资建设经营私铁并开发沿线新城；1960年后，东京都鼓励社会资本、多元主体参与地铁建设运营，同时政府加大投入，推动了地铁快速建设；1987年启动国铁民营化改革，强调客运和枢纽物业开发并重经营。其中，东京都市圈私营轨道公司19家，私营轨道里程超过1000公里。

上世纪初东京人口快速增长，在外围提供住房需求旺盛，私营公司投资建设私铁，通过私铁建设与地产、商业开发捆绑获得利润，平衡轨道交通建设运营投资。值得指出的是，1970年前私铁建设运营完全由私营企业市场化运作，政府未给予任何补助。上世纪90年代后，随着东京经济衰退、人口减少，为提高私营铁路公司参与新建、改造项目积极性，加大政府补助力度同时，遵循市场原则，构建“受益者负担机制”，由地铁沿线开发商无偿提供轨道建设用地、分摊轨道建设费用。

3.欧盟：用者自负共识与市场运作机制

在市场经济成熟的欧洲城市，各交通方式使用者应支付其应承担的所有费用越来越成为共识。欧洲运输部长联合会发布《公共运输白皮书》，提出交通运输应体现全成本分配原则，如荷兰政府将定价作为其交通政策关键要素。

交通管理部门引入市场机制有两种途径，一是向私人公司分配市场份额。即公共部门将运输市场的部分管理权委派给私人决策者，政府通过制定一系列刺激手段、规章和监测方案以确保私人代理人的行为符合公共的目标和要求。如欧洲城市普遍采用的公交联盟体制和政府购买公交服务制度，公交联盟由议会监管，负责公交规划、票价、考核、建设资金帮助等，但不干涉各运营商的具体运营；政府通过规制和考核评估，向公交企业购买服务。

另一种是政府提供公共服务中体现市场、价格等一些原则。如普遍实行高燃油税、高停车费、高打的费等，伦敦、斯德哥尔摩、米兰等城市通过征收道路拥堵费、交通排污费等，提高小汽车使用成本，将小汽车交通造成的环境污染、占用道路资源部分成本外在化，由使用者承担。

我国城市交通发展的创新建议

1）以公平的市场原则创新使用道路空间

城市道路空间资源是参与者、使用者和相关者最广泛的公共资源，如果分配不好、管理不好，既很容易日陷入“公地悲剧”陷阱，也将使城市交通发展走上“以堵治堵、越治越堵”的悲剧。

首先，在道路空间资源分配上，应当以“安全优先、生态优先、效率优先”为原则，更多地向公共交通、步行和自行车交通回归和倾斜，保障“公交优先、步行自行车友好、生态宜居”等城市交通发展理念与策略的有效落实。

其次，在道路空间资源占用、使用及其外部影响的成本分摊上，应当体现“谁占用、谁使用、谁排放、谁付费”公平的市场原则，要转变政府主要依靠增加道路交通设施供给来治理交通拥堵的思路与做法，旗帜鲜明地通过市场化导向、经济杠杆，提高小汽车拥有成本和使用成本，来实现对道路交通资源合理可持续利用的引导。

国家应加紧制定和出台适合我国国情的差异化汽车交通调控政策。重点研究小汽车牌照税、消费税、燃油税、道路使用费、排放费以及差异化的停车价格等经济杠杆手段。其中，征收道路使用费反映小汽车占用道路空间资源的成本，可通过收费浮动灵活、精准地调节不同时间、不同空间的道路空间资源配置，将是未来各大城市管理道路使用的重要抓手。此外，环保切入、征收排放费则能够反映小汽车尾气排放的大气污染治理成本，引入市场机制强化政府对绿色交通方向引导和环境保护也是十分必要的。

当然，市场化改革需要相对完善的法治环境保障，征收道路使用费、征收机动车排放费等经济手段，由于缺少法律依据、难以取得公众支持，落地实施难度大，仅停留在研究层面，在上一轮各大城市交通需求调控实践中均未能进入到实质性实施决策阶段。因此，各级人大和政府都应当抓紧研究制定或修订相关法律法规，为出台差异化小汽车交通调控政策提供法律依据。

第三，在停车设施供应与调控方面，更要运用好市场机制与手段，实现“以静制动”和合理供给与服务。长期以来，政府将停车作为完全的公共产品，而事实上，停车设施和服务既不属于基本保障性的，也不属于普惠性的，而是特定性的公共设施与服务范畴。数据显示，车辆仅有5%时间是在行驶，也就是说为小汽车停放提供空间是更大难题，我国各大中小城市普遍的、惊人的停车缺口也正是这一问题的反映。政府管理停车实际上长期忽视停车占用土地资源价值，尤其是在城市中心区，如果将土地价值计算在内，停车位是政府难以普遍提供、绝大多数民众也难以负担的 “奢侈品”。

然而，当前我国城市商业配建及公共停车场实施政府指导价，停车收费标准甚至纳入CPI价格目录管制。政府主导停车定价、直接配置停车空间资源、也包揽了停车供给，实际上造成停车成本外溢由全社会来承担，从这个角度来说，城市交通一直变相补贴最多的是小汽车、并非公共交通，是城市交通发展政策导向失误。

停车问题的缓解需要从根本上转变观念，进行市场化、产业化改革。市场定价体现资源的稀缺性，通过价格经济杠杆调节形成合理供需关系。政府把手缩短，主要职责回到停车政策制定与停车秩序维护执法上，尤其是应当制定和执行差异化的停车配建标准、差异化的停车供给政策和差异化的停车价格机制，引导人们更多选择公交+步行、自行车等绿色出行，有效减少城市集中建设地区特别是高密度、高强度的城市中心地区以及具有宝贵历史文化价值的历史城区、历史街区的小汽车出行和停放。

第四，以市场化导向为主导推进出租车行业改革。出租车交通本质是以社会化组织为公众提供的个性化机动出行服务，其出行特征和对道路交通资源占用、污染排放等与小汽车交通基本相似，相对于步行、自行车和公交等绿色出行方式而言，也是高占用、高能耗、高排放的出行方式。但是，出租车交通服务业长期以来也被政府视为公共交通的一部分，出租汽车行业行政主导色彩浓厚。事实上，出租汽车交通是公交方式的有益补充，是非通勤性出行、非经常性出行的主要交通方式，并不属于基本保障性和普适性的公共服务范畴，应坚持“用者付费”的原则，实现出租汽车服务市场化发展。

2）以有效的市场机制创新建设公交都市

国家正在大力推进公交都市示范城市建设。其中，最为关键的举措是依托轨道交通、快速公交及其枢纽，引导城市空间结构优化，提升城市土地利用效率和价值，最大限度覆盖和服务居住人口与就业岗位，方便和吸引广大市民和访客选乘公交出行。与此同时，应当借鉴中国香港、日本等成功公交都市的发展经验，通过引入市场机制，实行公交走廊沿线与枢纽周边地区的土地联合开发，盘活轨道和公交存量资源，解决轨道和公交建设运营财务可持续难题；通过引入政府购买服务、适度竞争和市场营销等市场手段，探索有活力、有引力、有保障、有监督的轨道和公交运营模式、票制票价体系以及广告物业等相关产业发展，以增强公共交通的吸引力、竞争力，实现公交都市建设发展中的政府、企业、公众多赢的目的。

我国新一轮轨道交通建设正在热潮兴起，轨道交通建设、开发、运营市场化改革可谓时间紧、任务重。应当积极引入市场化机制，利用轨道与沿线土地、车站周边土地捆绑来筹集资金，同时政府参与，获得收益和利益，来解决大规模轨道建设的资金来源，并发挥轨道这种宝贵资源带来的土地开发的效益，政府、公众、开发商共享，维持轨道交通建设与运营的财务可持续。

与此同时，针对当前我国城市轨道交通发展存在系统功能结构失衡的结构缺陷问题，需要有节制地建设大运量轨道交通，也更需要加快推动面向都市区、城市群等区域快速轨道建设。关键就是要依靠市场化运作，创新区域快速轨道建设运营机制来调动相关主体积极性、加强协同性，形成合理的多层级、多元化轨道交通体系。如大力推动轨道交通建设PPP模式，推动轨道交通与城市新区、产业新城、特色小镇等联合开发。

国有垄断的公交运营模式虽然有利于在城市快速扩张阶段提供有保障的基本公共服务，但明显存在对市场反应滞后、对乘客多元化高品质需求响应慢、配置资源效率低、公共财政负担日趋加重乃至不堪重负等诸多问题。因此，我们应当客观理性认识公共交通服务和发展的公益性与市场性的双种特性，在政府主导下合理运用市场机制和市场手段，结合特许经营、政府购买服务等方式以及互联网+新金融等工具，允许甚至鼓励民间资本参与公共交通建设与经营，构建多层次、多模式、一体化的公共交通网络与枢纽体系，建立多乘优惠、换乘优惠、特殊优惠和可调节的票制票价体系与机制。政府职能和精力更多转向做好公交服务品质、服务水平的规制、评估与监管。

3）以理性的市场定位创新管理“共享交通”

近年来，随着互联网+共享经济兴起，交通领域相继出现网约出租车、共享单车、共享汽车、定制巴士、网约巴士等“共享交通”模式。不同共享交通模式既具有共性，更具有极为明显的差异性。不同共享交通模式的人均时空资源和能源的占用与消耗、污染排放、整体运输效率以及对非出行者和城市与交通的运行效率、生态环境的影响。从全体市民出行服务的安全、便利、高效、公平出发，从城市与交通整体健康可持续发展的角度出发，对不同共享交通模式应当明确不同的市场定位和发展定位，采取不同的发展政策与策略。

对于共享巴士，本质也是集约化公共出行方式。共享巴士是互联网+公交车的新兴发展模式，是传统公交转型升级的新机遇，它既有传统公交的大容量、低能耗等特点，也能通过与互联网的结合，提高服务效率和服务水平，使用新能源公交车辆也能解决污染和排放的问题，对于缓解交通拥堵有着积极的意义。而且，互联网+公交也是社会资本与新技术结合，参与公共交通建设与服务，可以有效减轻政府为公众提供广泛性、普适性公共交通服务所带来的财力、人力、物力等多重压力与困难。因此也应当采取“积极鼓励、主动服务、优先保障”的政策。

对于共享单车，本质就是自行车出行方式。自行车出行具有无污染、零排放、低能耗、安全可靠等特点，符合现代化交通发展理念。因此，应当采取“积极鼓励、主动服务、优先保障”的政策。政府应当借此机会，积极改善自行车交通网络和出行环境，主动做好自行车停放空间的整理与挖掘、停放点布局与施化，重点地区高峰时期自行车出行与停放的组织预案与现场管理。

对于共享汽车，不管是网约出租车或是分时租赁汽车，本质上都为相对低效率的小汽车出行，都有着小汽车出行的高占地、高能耗、高排放、高污染的特点，都不利于城市交通拥堵的缓解。因此，应当采取“优质优价、以价控量”的价格杠杆进行引导和调控。国家出台的网约出租车新政已经体现了这样的政策导向。

（作者杨涛系南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司董事长，中国城市交通规划学术委员会副主任委员。罗丽梅系南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司综合交通一所总工程师。）