重读瞿同祖︱徐忠明：一人政府——清代州县政府的功能与困境

瞿同祖是20世纪卓越的社会学家和历史学家，在西方汉学界颇有声誉。其著作《中国法律与中国社会》《清代地方政府》一版再版，可谓经典。本期私家历史特邀四位学者“重读瞿同祖”，与读者分享他们的学术思考。

瞿同祖

瞿同祖（1910—2008）先生出身于书香门第，早年已打下深厚国学根底；1930年入读燕京大学，主修社会学；1934年转入该校研究院，在吴文藻、杨开道教授指导下攻读硕士学位，1937年由商务印书馆出版硕士论文《中国封建社会》；1938年到云南大学任教，讲授“中国社会史”“中国经济史”“中国法制史”等课程。为了教授“中国法制史”，瞿先生着手收集传统中国法律资料，研读现代西方的法律社会学和法律人类学名著，从而为打通中国法律史与社会史奠定了史料基础与理论基础。如今已被奉为中国法律史经典之作的《中国法律与中国社会》（1947年由商务印书馆出版）一书，即是此一教学科研工作的结晶。与之前梁启超、杨鸿烈等人的中国法律史论著相比，本书具有以下鲜明特点：其一，厘定考察中国社会组织结构的核心概念——家族与阶级（等级）；其二，系统梳理中国正统意识形态的思想基础——儒家与法家；其三，钩沉影响中国法律观念的信仰基础——巫术与宗教；其四，除了考察中国法律的结构与功能，还关注了中国法律的实践与变迁（着墨不多）。诚如本书题目所示，它是以国家（礼制和法律）为分析视角，建构中国社会的纵向结构；至于经由民间契约组织起来的横向结构，本书没有予以足够的关注。1945年以后，瞿先生先后在美国哥伦比亚大学、华盛顿大学、哈佛大学、加拿大不列颠哥伦比亚大学从事研究和教学，并且以英文写作和出版了《传统中国的法律与社会》（1961年）《清代地方政府》（1962年）《汉代社会结构》（1972年）等论著；其中《清代地方政府》，可谓《中国法律与中国社会》之后的又一广受好评、影响巨大的著作。

通观瞿同祖先生的各项论著，我们可以发现贯穿其中的风格或特征：一、开拓新领域与运用新方法；二、关注传统中国社会的结构与功能；三、既分析法律规定又考察实践行动；四、不只丰富史料抑且解读精细。所有这些，也是《清代地方政府》的基本特色。

瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版

当然，《清代地方政府》仍有自身的关怀。瞿同祖先生在“引言”中开宗明义：“这本书打算描述、分析和诠释中国清代州县级地方政府的结构与运作。”具体研究方法包括：一是在特定情境结构中分析州县衙门中人的行为模式；二是除了研究“正式的”政府运作，还考察了“非正式的”政府运作；三是解释法律规定与法律实践之间产生的落差与原因。为了实现这一研究旨趣，瞿先生将史料扩展到地方政府的档案、记录、函牍以及牧令、幕友等人的传记、笔记、札记，另有方志、散文和杂记。在一部正文仅13万字的著作中，征引史料多达370种（范忠信序，第16页），在数据库出现之前确实令人叹为观止。这种在多元史料中爬梳、分析和解释清代地方政府的组织结构与运作模式的研究方法，至今仍有示范意义。

从本书章节设计中，我们可以看到清代州县衙门的组织结构：第一章考证清代全国州县政府的统计数据，勾勒州县衙门在帝国权力结构中的位置：州县之下乡村社会的组织系统及其与州县政府之间的关系，州县之上各级政府的组织结构及其与州县政府之间的关系，州县政府之内牧令、佐贰、首领、杂职之间的职能分配及其相互关系。通过梳理州县政府内部的权力配置，瞿同祖先生提出了“一人政府”的概念。（第28页）而州县衙门之所以是“一人政府”，则是因为国家配置的佐贰、首领和杂职等官吏，他们“不只是数量少”，而且“只扮演着卑微的角色。”（第25页）即便他们享有特定行事权，但却没有决策权，几乎所有州县辖区的决策问题，皆要与牧令商榷，由牧令来决断；也就是说，州县衙门的各项事权皆集中在牧令一人身上。笔者以为，这与家族统治权归于家长、国家统治权归于皇帝，乃是基于同一制度逻辑。但是，这并不意味着牧令在州县辖区内享有为所欲为的绝对权力，实际上他们的决策权力非常有限。比如牧令掌握的事关赋税和司法方面的两大核心权力，除了受到律例的约束，还要接受上司的监控。另一方面，由于牧令必须直接面对辖区的众多百姓，处理辖区发生的各项事务——它们涉及辖区的公共利益，所以还会受到社会力量特别是绅士群体的约束。就此而言，州县官员的权力也只可以说是细微琐碎的、拾遗补缺的。

在第二至六章中，瞿同祖先生分别考察了牧令、书吏、衙役与长随、幕友，他们是州县政府的组织成员，承担各自的行政职能。在制度安排上，六房书吏负责各种文案的准备、抄写和归档，三班衙役以供驱使奔走，长随则更多是随侍官长和沟通衙门内外，幕友特别是刑名幕友和钱谷幕友的主要任务，是参与决策或提供专业化决策建议；具有私人身份的长随和幕友，还有协助牧令监控书吏和衙役的责任。前三者可谓“公”的范畴，后二者属于“私”的范畴。这一制度设计，不但导致“公”与“私”的混淆，而且造成“正式制度”与“非正式制度”的纠缠；同时还产生了规范化治理和数字化管理（黄仁宇语）的难题，甚至成为州县政府财务困境与吏治窳败的渊薮。作为“全能衙门”之长的牧令，虽然享有州县行政与司法的全权，但也承担相应的责任。牧令的主要职能有二：司法与征税。鉴于它们事关牧令的考成，因此为牧令所重视，并付出了更多（约70-80%）的时间和精力；如果是首县牧令，则会少一些，因为他们需要应付上司的各种差遣，官场应酬也要多一些。

正是基于这一考虑，在接下来的两章中，瞿同祖先生对清代州县政府的司法功能与征税功能进行了详尽的描述和分析。第七章司法，涉及诉讼制度的两种程序（自理词讼与审转案件）及其运作实践的方式与特点，以及裁判依据与错案责任。第八章征税，涉及税种、征税的方式和特点、附加费在正税中所占的比例及其分配。另一方面，由于传统中国的“政府哲学”宣称，所有与民生福利相关的事务都是政府应该承担的责任（第248页），因此州县衙门的实际行政事务可谓包罗万象，诸如户口编查、治安、邮驿、公共工程、公共福利、教育教化与祭祀，它们构成了第九章的基本内容，这也是“全能衙门”的意思。

在《清代地方政府》中，最具特色的无疑是第十章“士绅与地方行政”。笔者以为，如果仅仅从州县政府内部来考察，讲完地方政府的结构与功能之后，本书就应该结束了。之所以还要讨论士绅问题，是因为与州县以上各级政府不同，清代州县政府属于国家正式权力组织结构的最低层级，它们面对的是乡村和城镇的基层社会，处理的又是与百姓利益息息相关的事务。一旦将州县衙门封闭起来，其与民间社会的关联就落在了牧令工作的视野之外，地方政府与民间社会之间的复杂互动也看不出来了，甚至还有可能产生州县政府无所不能的错觉；与此同时，州县行政的特色与困境更没有办法凸显出来了。更为重要的是，虽然州县被学者称为“全能衙门”，但也正因为其“全能”，反而暴露了州县行政能力的不足——不只是力有不逮，而且疏漏遗忘也在所难免，必须借助社会力量才能勉强实现社会治理的职能。瞿同祖先生指出：“在政府不能或不便履行某些职能时，就由当地的士绅来履行这些职能。我们将会看到：在地方政府和士绅之间有一个传统的职能分工。士绅对于实现政府的某些目标来说，实际上是不可或缺的。”其结果是“与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式的权力。”（第283页）所谓“传统的职能分工”，是指基于“社会惯例”或“非正式制度”产生的职能分工。第十章的特殊之处，还在于其写作风格。其他各章基本上是梳理和描述相关问题，较少解释研究对象的意义；但是，第十章对“士绅”概念的界定，则采取了辨析和解释，可谓风格迥异。瞿先生厘定的“士绅”标准是官员身份与仕宦资格，士绅阶层的分类是“官绅”与“学绅”，前者是高级绅士，后者是低级绅士。（第284-293页）这一界定的优势在于，它的内在逻辑：政治与礼法。不过，这种分类标准亦有缺陷。比如取得进士功名但没有为官资历的士人，他们的社会地位和声望并不一定低于卸任的州县牧令；又如富裕商人的政治地位和文化声誉可能不如秀才，可是，他们的社会地位和声望却不一定低于只有初级功名的生员。总之，厘定士绅概念及其内部分层，既可采用政治标准，亦可采用社会标准。而就社会意义来看，采用双重标准也不乏其优势。在晚明以来“士商混同”的语境下，至少在社会观念上，富商已被纳入绅士的范畴。更何况，州县牧令在推行赈灾救灾、修路铺桥以及其他慈善活动时，更多是要募集社会财富，而非仅仅借助人力资源。

因科举功名与官宦经历而获得的士绅身份，既使他们获得了政治特权，也使他们建立了社会声望；正是这种特权与声望，使他们成为了沟通州县衙门与民间社会的桥梁。他们既可为了百姓和自身的利益向牧令提出陈情，亦可为了官方的利益对百姓进行疏通和说服。士绅介入地方治理的具体活动包括：公共工程和公共福利、教育和教化、保甲和团练、慈善和赈灾，等等。（第305-314页）当然，士绅亦有良窳，地方官员对他们往往采取既拉拢又打压的态度；但是没有士绅的支持和参与，牧令要想实现地方治理的诸多目标绝无可能。

通过描述、分析、诠释来呈现清代州县政府的组织结构与运作功能，是瞿同祖先生写作本书的旨趣所在。但是通观本书各章的基本内容，我们仍然可以发现州县衙门的组织结构存在“架屋迭床”的弊病；层层叠叠的律例和则例，对于牧令的权力与行使也作出了堪称详尽严密的规范，可是在行政活动与司法实践中规避律例绕道而行的操作并不鲜见；稍微重大的决策问题，都要遵守“请示汇报”的程序，然而“欺上而不瞒下”的现象仍然普遍存在。而处于制度表达与社会情境存在严重落差语境中的地方官员，必须自行决定如何决策，才不至于激发社会冲突，同时又能得到上司的首肯和默许。这是一个难题，但又必须面对和解决。正是在这种情况下，才滋生出多如牛毛、令人感到一头雾水的社会惯例与官场惯例。

原因何在？瞿同祖先生在“结语”中概括说：清代地方政府的行政与司法，受到“行政法典”和《大清律例》的严格规制。这些法律不仅非常详密，而且格外追求一致、合理、准确、服从与集权。但是，这些规范也带来了操作困难，还导致了效率低下。而其原因则是，一、条文过于严苛、僵化，不准州县牧令作出个人判断或创设规则；二、这些法律没有给地方性差异留下变通的余地，从而妨碍了牧令根据本地特殊情况作出相应调整的行政方法。（第331页）也就是说，是制度表达与实际情况之间的严重落差造成了州县牧令的行政困境。

下面，笔者沿着《清代地方政府》的思路作些申述与发挥。

（一）清代中国以儒家“仁政德治”为意识形态，从而导致以下悖论。一是推行“薄赋轻徭”“中央集权”与“量入为出”“原额财政”等财政原则，故尔正项税率偏低，且完全由朝廷掌控（分配和奏销），不准地方官员随意调整，以致根本满足不了州县行政（包括司法）的日常经费开支，甚至地方政府没有基本的行政预算。正是由于州县行政缺乏起码的经费保障，地方官员也就难免东挪西借甚或不惜亏空钱粮；由此，他们不得不向辖区百姓低价购买行政用品，甚至强行索取，其结果必然是税外加税、费外有费。在清末，被誉为循吏的李超琼，在江苏各县任职约20年，累计公私亏空多达10万两。直到李超琼死后，这笔巨额亏空，经由其任职的各县士绅募捐筹措，方才弥补了结。

二是财政短缺使得州县政府跟不上人口增长、行政事务日趋复杂的趋势。换句话说，人口越来越多，流动越来越频繁，行政事务越来越杂，导致管理越来越困难，可是与汉唐以降历代皇朝相比，清代州县衙门的总量居然保持基本不变。同时，州县“经制”或“额设”的佐杂官员、书吏与衙役，也没有作出相应增加，即州县仍然是“一人政府”，牧令也仍然是“全能官员”。这些情形，不仅制约了州县政府的治理能力，而且严重影响了州县政府对于地方社会的治理效果。为了完成复杂繁琐的行政工作，牧令只能听任“经制”之外“枵腹从公”的书吏和衙役大量涌入衙门，参与行政活动，这就导致了管控的难题，也导致了严重的腐败。传统说法认为，牧令只是“治事”而非“治人”的官员；笔者以为，他们不但要“治事”而且要“治人”。实际上，管控书吏和衙役，要比府道两司管控牧令的难度更大。

三是科举取士的一个制度预设，是相信它所选拔出来的官员，应该具有良好的人品和操守。然而这一预设基本上落空了，俗谚“千里为官只为财”意味着，出仕为官不只是为了实现儒家“爱民”的政治理想，更多是读书人的一种“治生”途径。尽管州县官员每每抱怨牧令难做而且辛苦，但考虑到供养家人的生计问题，只能“身不由己，安能摆脱尘俗，逍遥自在耶？”（杜凤治语）更何况，州县牧令的年薪仅45两银子，根本满足不了养家糊口的日常开支；即便雍正时期推行了“养廉银”制度，但是区区400-2250两（第41页），既应付不了牧令自掏腰包聘请幕友和雇佣长随的费用，更不用说其他难以枚举的开支了。晚清广东省肇庆府广宁县知县杜凤治抱怨说，自己到省城料理公务十余天，仅“门包”等就花了近600两冤枉钱。如果不给“门包”，门房根本就不愿意通报。对于牧令来说，集权和僵化的财政制度无疑是一个他们难以跳出的陷阱。即使他们不贪污不腐败，挪用公款或亏空钱粮之事仍然在所难免。对此，如果上司不追究而仅令其赔补，已经算是幸运；一旦追究起来，革职罢官甚且治罪判刑，恐难一概幸免。进一步说，如果牧令在财政问题上留下了污点，要想让他们严格按照法律来处理行政事务，就肯定不会那么硬气了。黄仁宇说明代政治存在“以道德之长补技术（组织和法律）之短”的弊病，从而导致了政府治理不上轨道。这是一条真理。因此，只有在官员薪资与行政经费得到保障的情况下，才能确保政府官员不出问题，行政机器运作畅顺。高调的口号只会遮蔽问题，但却不能解决问题。这是一条经验。

（二）清代中国仍然信奉“外儒内法”的政治哲学原则，仍然遵循“明主治官”的行政技术路线，为此制定了繁于秋荼、密于凝脂的律例规则。正是这种“治官”技术，使其走上了自我背反的道路，陷入了律例错乱的陷阱，最终产生了牧令治理的困境。

一是国家设计严苛法律责任与牧令灵活规避法律责任之间展开的“猫捉老鼠”游戏。虽然“忠君”“爱民”是儒法政治思想的核心价值，也在一定程度上得到了遵循。但是法家韩非却又认为，君臣交往之道只不过是“市道”而已。换句话说，它是君臣之间的一种特殊交易——君主以爵禄购买臣的专业技能和行政服务，或者臣下以专业技能和行政服务交换君的爵禄。市道之中固然不乏“忠”“信”意涵，然而这种场合下的“忠”“信”并不可靠，至少君主不会完全相信这些价值观念的约束作用。因此，君主就制定了细密严苛的律例用以规制臣下。这种规制给牧令造成了极大压力，使其变得非常脆弱，所谓“州县官如琉璃屏，触手便碎。”（汪辉祖语）基于自我利益最大化的考量，谨慎的官员往往循规蹈矩而不敢越雷池半步，因为自我保护“最稳妥的作法就是严格照章办事”（第332页）；聪明的官员，可能选择规避律例规制，这种操作的风险较小，而且能够藉以平衡国家、社会与自我利益。所谓“保住乌纱帽，不碰琉璃屏”，就是这个意思。果真如此，官场就会成为一潭死水，行政活动也不会有效率。这种结果与君主的政治预期并不切合。为了激活州县官员的行政活力，提高州县行政的治理效率，不但“能吏”必不可少，而且“突破”律例边界的操作同样必不可少。雍正朝“养廉银”的构想和实施，便是能吏突破既有法律框架的产物。

二是皇帝之所以不愿意通过全面修改律例的方式满足现实的行政需要，是因为他们既不愿意牺牲道德政治的理想，更不愿意承担由此产生的骂名，这个“锅”皇帝不想背。在这种情况下，官员必须发挥他们的聪明才智，想出既不影响政治大局，又能灵活应付不断产生的行政难题。如果官员想出的办法实用，皇帝即予认可；否则也很简单，拿官员来治罪，这个“替罪羔羊”的后果官员得认。总之，道德和法律打造的华丽巨船的外表虽然依旧，但是随着一块接着一块替换朽坏的木板，这艘巨船的内部零件就发生了诸多变化，并满足了日益变化的行政运作的需要。也就是说，瞿同祖先生所谓“一致、合理、准确、服从与集权”的律例体系，尽管出现了脱离社会情形的很多漏洞，但却得到了维持。这是因为，经由各级官员的集体努力，那些漏洞被巧妙修补了。不过，这些“头疼医头，脚疼医脚”的修修补补并不完美，也造成了各种各样的问题，甚至成为了行政窳败的渊薮。

三是复杂精细、刻板僵化的法律与作为行政外行的牧令之间的紧张，进一步导致了牧令行政的尴尬。科举考试的知识基础是儒家经典，蕴含在这套经典中的理论，更适合“说”，而不是“做”；更贴近于理想，而疏离于现实，因而不具有“切事性”。（韦伯语）至于行政与司法方面的知识，几近于无，即使考到法律知识和司法案例，大多也是虚应故事；各省候补官员的月课虽然也有案例考试，但同样是走走形式而已。在这种情况下，还有两种可资采用的补救办法：预先自学与聘请幕友。真正的问题在于，清代律例和则例数量甚巨，历年成案更是卷帙浩繁，对于初任牧令来说，要想自学，几乎是一项不可能完成的任务。州县官员自费聘请的幕友可以弥补这一缺陷，但是如果幕友懈怠，或者与书吏、衙役沆瀣一气，牧令就会成为他们操控的木偶；即便幕友可靠勤勉，盘踞衙门的书吏和衙役仍然是不容易控制的善茬。从“官须自做”（汪辉祖语）中，我们可以读出言外之音，一、由于缺乏必要的法律知识与行政经验，牧令很有可能将政务托付给幕友、书吏和衙役等人；二、由于行政事务丛脞蝟聚，牧令不只是没有时间和精力研习法律知识，而且也没有足够的时间和精力“投入”行政事务，以致不得不将它们“托付”幕友、书吏和衙役。由此，我们又看到了复杂精细和刻板僵化的法律，给牧令造成了意想不到的困境。这种困境与“一人政府”的制度设计也有密切关系，因为这种政府组织对牧令提出了极高的要求，即他们必须是通才。实际上，仅仅是通才也还不够，同时还必须是精力充沛和勤勉为政的正人君子。

诚所谓曲高而和寡，儒家经典对牧令提出了极高的道德要求——忠君、爱民、清廉、勤政，而“一人政府”“全能衙门”则赋予牧令远远超越他们能力和精力的任务，进而又用密密匝匝的法律规制、层层叠叠的上司监控将牧令捆绑得严严实实。但是，这套制度设计似乎未能认真考虑“十里不同风，百里不同俗”的民间社会的固有特性，从而给牧令带来了这套制度意想不到的难题，也使他们陷入行政与司法的困境之中。

检阅《清代地方政府》一书，我们还可以发现很多可圈可点的细节。比如在讨论征税问题时，瞿同祖先生提到汪辉祖只接受完了税的原告诉状（第232页）这一情形。作为牧令催征钱粮的一种手段，拒收欠税的原告呈词，在清代各地应该都采用过。在《龙泉司法档案选编》收录的官版“呈词”中，即有原告必须填写的“新粮”和“旧粮”的栏目；在《望凫行馆宦粤日记》中，杜凤治也多次记载了自己拒收未纳钱粮的原告呈词。又如，关于“门子”与“门丁”的叙述告诉我们，前者是衙役，具有“公”的身份；后者是长随，属于“私”的身份。（第103页，第131页，第133页）再如关于原告出具“遵依”文书、被告出具“甘结”文书的介绍（第134页），在《龙泉司法档案选编》中也能得到印证。这些为当下清代司法实践研究所忽略的细节，瞿先生在半个世纪前就作出了精确解释，实属难能可贵。

以“结构与功能”为分析框架，瞿同祖先生对清代地方政府进行了全面系统的叙述、分析和诠释，为后来者进一步研究此一问题奠定了坚实基础。虽然如今已经出版了诸多研究此一问题的论著，相关细节也得到了更为充分扎实的分析和解释。不过《清代地方政府》运用的史料、提出的问题、得出的结论，却并没有过时。值得一提的是，瞿先生虽然运用了社会科学的理论与方法，但其分析、诠释和论证，却如行云流水，而没有理论与史料“两张皮”的痕迹。这些，都是值得我们学习借鉴的处理问题的方法和技巧。

（本文括号标注的页码，参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版。）