垃圾分类17年推进较慢如何提速？厘清居民、政府、企业责任

编者按：去年12月召开的中央财经领导小组第十四次会议要求，普遍推行垃圾分类制度。前不久，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，提出到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在46个城市先行实施生活垃圾强制分类。

实际上，我国开展生活垃圾分类已有十几年的历史，取得了一些进展和成效，但也存在着不少困难和问题。生态周刊从本期开始推出一组报道，解析我们应该怎样普遍推行垃圾分类制度、怎样更加绿色环保地处理垃圾，敬请关注。

开展生活垃圾分类到底难在哪里？应该把垃圾视为“放错了地方的资源”，还是视为应分类减量、妥善处理的“污染源”？怎样积极有效地推进生活垃圾分类？……

针对生活垃圾分类的焦点问题，记者专访了清华大学环境学院教授、固体废物处理与环境安全教育部重点实验室副主任刘建国，以及中国城市建设研究院总工程师徐海云等专家。

①开展垃圾分类17年为何进展较慢？

没有现代化的垃圾处理设施，就谈不上实质性的垃圾分类成效

记者：为什么要推行生活垃圾分类制度？

刘建国：垃圾分类是社会进步和生态文明的标志，是人人均可参与其中来保护环境和改善环境的方式。

垃圾分类可以引导居民养成绿色生活、绿色消费的习惯，埋下环境保护的种子。分类还可以促进前端生产环节清洁生产和循环经济的发展，同时带动后端减量化处理、资源化利用效率提高与污染减排，从而节约原生资源，改善环境质量。

记者：我国开展生活垃圾分类已有十几年的历史了。2000年，北京、上海、广州、深圳等8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市，拉开了我国垃圾分类收集的序幕，但垃圾分类工作推进缓慢。从实践中看，存在的主要困难和障碍是什么？

徐海云：开展生活垃圾分类17年来，人们垃圾分类的意识得到了提升，对垃圾分类的系统性认识得到了普遍提高。但不可否认，很多人说垃圾分类搞了这么多年，进展不明显，为什么会出现这样的情况呢？根本原因是以往我们没有搞清楚为什么要搞垃圾分类、具体分什么，目标与途径都不清楚。我国以前垃圾分类主要着眼于可回收物，我们有废品回收再利用系统，还有环卫系统，这两个系统一直没有有效衔接，存在一些问题和矛盾。

刘建国：垃圾分类是垃圾处理发展到成熟阶段、高级阶段的必然结果和内在要求。之前我国部分城市推行垃圾分类收效甚微，其中一个重要原因就是尚未建成现代化的垃圾处理设施。没有现代化的垃圾处理设施，就谈不上实质性的垃圾分类成效。之前我们垃圾处理的主要矛盾是无害化处理设施不足、能力不够、水平不高，分类处理的条件还不成熟。目前应该说这一问题已经得到了较好的解决，一些地方分类处理的硬件条件已经基本具备。习近平总书记强调，“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统”。分类处理系统各个环节必须配套衔接，形成高效顺畅的系统。分类投放是居民责任，分类收集、分类运输、分类处理均是政府责任。目前居民分类投放的参与率较低、准确率较低，已成为制约垃圾分类制度实施效果的突出问题。

记者：有人感到很不解和气愤的是，居民分了类，但环卫车辆收运时却混在一起运走了。为什么会出现这样的情况？

刘建国：这种现象当然不好，但是世界各国在推行垃圾分类收集的初期，都很难避免“先分后混”的现象。一方面分类处理设施建设有一定周期，分类处理设施没有建好的时候只能混合收集；另外一方面在垃圾分类推行初期，居民分类参与率、投放准确率都较低，收集到的“分类垃圾”实际上还是混合垃圾，分类处理设施无法正常运行，混合收集是无奈的选择。居民应当认识到，垃圾分类是我们作为“污染者”应尽的基本责任，也是作为现代社会公民应尽的基本义务，没有理由推脱。政府应当根据适合本地特点的“四分系统”要求，适度超前做好分类收集、分类运输、分类处理设施规划建设，并对现有的设施进行提升优化，没有理由拖延。大家目标一致，各尽其责，经过一段磨合期后，先分后混的问题自然会得到解决。

②分类了是不是意味着处理量会减少？

分类本身并不能消灭垃圾，只有分出的东西得到妥善利用才能算是减量

记者：据住建部数据，2015年全国设市城市生活垃圾清运量是1.91亿吨，2016年是2亿吨。垃圾分类了，是不是意味着处理量会减少呢？垃圾分类与减量之间是什么关系？

刘建国：垃圾分类肯定有助于减量，但本身并不等于减量。垃圾分类了，回收利用就更为清洁、高效、经济了，所以说分类有助于减量回收。但是，一堆垃圾分成两堆、三堆，总量还是那么多，并没有减少，只有在符合环境保护标准和产品质量要求的前提下得到利用，才算真正实现了减量回收。

比如，废塑料分出来，到了规范的塑料再生工厂去，加工成新的产品，当然是减量回收，但是如果到了不规范的土作坊，乌烟瘴气条件下生产假冒伪劣产品，就只能说是污染扩散。再比如，厨余垃圾分出来去堆肥，如果堆肥设施污染控制措施到位，堆肥产品品质有保障，能够安全地施用到土地上，当然算减量回收；但是如果堆肥设施污水外溢恶臭熏人，堆肥产品品质较差，没有市场，甚至免费提供都无人问津，只能再去填埋或焚烧，减量回收的效果自然是大打折扣。另外，我们应该清楚这一点：如果要求环保达标质量合格，回收利用一定不是免费的，而且可能是昂贵的。否则发达国家怎么舍得把辛辛苦苦分出的纸张、塑料等废品，出口到中国等国家呢？他们这么做的一个重要原因就是发达国家环保监管严格，废品再生利用成本较高，经济上不合算。此外，再生利用产品品质相对较低，在发达国家也没有市场空间。

记者：分类本身并不能消灭垃圾？

刘建国：是的，这是需要强调的一点：分类本身并不能消灭垃圾，只有分出的东西得到妥善利用才能算是减量。什么叫妥善利用？总结起来就是12个字： 质量合格，环保达标，成本可控。质量合格，不能生产残次伪劣产品；环保达标，就是不能以污染环境为代价攫取利润；成本可控，就是不能不计成本不惜代价。

记者：有人感到困惑：政府一方面在推动垃圾分类，一方面又在推动垃圾焚烧，这是不是自相矛盾？

刘建国：垃圾分类与垃圾焚烧之间不是相互对立的关系，也不是相互替代的关系，而是相辅相成的关系。垃圾焚烧因其无害化彻底、减量化明显、能源回收效率高，是现代化垃圾处理设施的重要组成部分。从世界范围看，垃圾分类先进国家，如日本、瑞士、德国，也是垃圾焚烧占比很高的国家；而一些立法禁止垃圾焚烧的国家，垃圾分类和垃圾处理均乏善可陈。垃圾分类不可能替代焚烧，但是可以提高焚烧系统资源能源回收效率和二次污染控制水平，做到少烧、好烧。另外很重要的一点是垃圾焚烧监管相对容易，而且有些垃圾不通过焚烧彻底毁形的话，可能带来更大的健康隐患，如媒体曝光过的废污纸巾回收加工成纸巾、医疗垃圾回收制成餐具等问题。

③为什么要强调垃圾是“污染源”？

有助于我们厘清居民、政府、企业在垃圾处理中的责任

记者：有一个流行的说法：垃圾是“放错位置的资源”。但在不少专家眼里，垃圾首先是“污染源”，这是不是给垃圾分类泼凉水？

刘建国：这么说，当然不是泼凉水。孔子说：“名不正，则言不顺，言不顺，则事不成。”生活垃圾既有污染属性，也有资源属性，我们明确垃圾首先是“污染源”，其次才是一定条件下的“资源”，就是为了名正言顺，进而事成。

理论上任何物质都有回收利用价值，主要是要看技术上、经济上、环保上是否有竞争优势。垃圾特性复杂多变，在从收集运输到处理利用的各个环节都可能产生污染，不管是在科学上还是法律上，本身就是重要的污染源；垃圾中的各种组分当然可以再生利用，但再生利用通常只能是降级利用，而且再生利用过程的污染控制难度远大于品质稳定可控的工业原料即“资源”，如果要严格做到质量合格，排放达标，必须付出较高的经济成本，在经济学上属于价值为负的商品，这就是为什么垃圾处理从来都是政府付费给处理企业，处理标准越高、支付的费用也越高的原因。

明确垃圾的“污染源”属性，有助于我们厘清居民、政府、企业在垃圾处理中的责任。对居民来讲，产生垃圾就是制造污染，减量、分类、付费就是当然责任，垃圾处理首先关乎居民自身利益；对政府来讲，垃圾处理是基础性公益民生事业，资金投入必须足够，运营监管必须到位；对处理企业来讲，按照标准将垃圾处理到位是首要任务，控制环境污染是基本要求，政府支付的处理费应当是企业主要收入。

另外，从垃圾是“污染源”的定位出发，更容易让人们正确理解垃圾分类的必要性：垃圾是污染源，不分类就是污染环境，污染环境就是做坏事，做坏事我们应该感到耻辱。

徐海云：垃圾是我们每个人产生的，垃圾分类从根本上来讲是一个全民参与的事情。第一，对每个人来讲要坚定不移地做好正确的投放。我们个人投放垃圾的行为，不应该受其他因素干扰。不要管别人是否这样做，也不要管分了后是去填埋场或焚烧厂。

第二，人们的消费模式要改变。追求简约生活、拒绝浪费，减少生活垃圾的产生。另外，我们要积极使用再生资源产品，为再生利用提供更大的市场空间。

第三，大家知道在发达国家扔个电视机、扔个家具都要付钱。要进一步促进分类回收利用，未来我们不仅要出力，而且要出钱。只有大家都努力了，我们国家的垃圾分类才会越来越好。

④怎样推进生活垃圾分类？

到底分什么、怎么分，应视当地垃圾处理系统现状与规划而定，因地制宜

记者：目前，我国各地生活垃圾分类方法五花八门，各不相同，给公众带来困惑。到底怎么分类为好？

刘建国：目前比较流行的有“二分法”（干的与湿的，或不会烂的与会烂的）、“三分法”（可回收、有毒有害、其它）、“四分法”（可回收、有毒有害、厨余、其它）。

“四分法”与“三分法”的差别在于分不分厨余。厨余到底要不要单独分出来，各地应根据处理设施现状与规划而定。发达国家日本就不单独分出厨余，而德国有的地方分，有的地方不分，主要还是取决于后端如何处理。厨余分出来，如果能得到规范处理和彻底利用当然好；如果没有规范有效的设施处理，或可能处理不彻底留下“尾巴”，暂时不分，待条件成熟时再分也没有问题。毕竟，垃圾得到彻底的无害化处理才是对周边环境和居民健康的最大保护。当然，推行“四分法”的城市，即使尚未建成厨余处理设施，也应该是在建或筹建中，努力培养好分类习惯，提高厨余分类投放的准确性，为分类处理做好准备也是必须的，毕竟分类习惯的养成需要时间。

垃圾分类的目的是为了更高效、更清洁、更安全地处理垃圾，以改善环境质量，到底分什么、怎么分，应视当地垃圾处理系统现状与规划而定，因地制宜。应根据分类处理系统现状及规划要求，明确垃圾分几类、各类分别包含哪些东西、怎么投放，并通过各种方式开展宣传教育。

特别想提醒大家的是，一个地方不管是推行何种分类方式，或者尚未推行分类，我们都可以先定一个“小目标”：将剩菜剩饭等厨余垃圾投放进垃圾桶之前，先尽可能将水沥干，越干越好。垃圾含水率降低了，重量自然就减少了，品质自然也提升了，后续处理过程的资源能源回收效率和二次污染控制水平自然也就提高了。这是人人都可以轻松做到的，举手之劳，但对于垃圾减量和提质意义重大。

记者：普遍推行垃圾分类是否需要一个比较长的过程？

徐海云：垃圾分类需要有三个衔接：可回收物分类要与再生资源回收衔接；有害垃圾分类收集要与危险废物处理衔接；易腐垃圾或厨余垃圾分类收集要与生物质资源化利用衔接。这些终端利用和处置设施涉及多部门，有的已经存在，有的还待建设。这三个衔接不可能一蹴而就，要从制度设计、全社会参与等方面逐步推进，需要一个比较长的过程。

刘建国：垃圾分类是一项社会治理工作，涉及每个人的行为习惯、多个利益相关方和法律、经济、文化、教育等多个层面的问题，具有复杂性、艰巨性和长期性，对此我们要有充分认识。垃圾分类的成效高低与进度快慢主要取决于我国社会治理的法治化水平和全民参与的普遍程度。我国推行垃圾分类不可能一蹴而就，要做好打持久战的准备，循序渐进地推进。但是，我国推行垃圾分类的方向已明，方针已定，基本硬件条件已经具备，大家齐心协力，求真务实，法规建设、制度建设、思想建设、设施建设多管齐下，顶层设计与基层创新相结合，垃圾分类的步伐一定会加快，目标一定能达到。

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哪些垃圾是有害垃圾

国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》要求，实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际，于2017年底前制定出台办法，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求；其中，必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一。

有害垃圾包括：废电池（镉镍电池、氧化汞电池、铅蓄电池等），废荧光灯管（日光灯管、节能灯等），废温度计，废血压计，废药品及其包装物，废油漆、溶剂及其包装物，废杀虫剂、消毒剂及其包装物，废胶片及废相纸等。

《方案》要求，按照便利、快捷、安全原则，设立专门场所或容器，对不同品种的有害垃圾进行分类投放、收集、暂存，并在醒目位置设置有害垃圾标志。对列入《国家危险废物名录》（环境保护部令第39号）的品种，应按要求设置临时贮存场所。（原题为《垃圾是“资源” 更是“污染源”》）