智库｜“政府代偿大学生贷款”引热议，我们需要什么样的创新创业政策？

文/彭晓钊、陈材杰 中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所

近日，浙江省人社厅副厅长陈中出席新闻发布会介绍到，大学生创业可申请10万元—50万元贷款，如果创业失败，贷款10万元以下由政府全部代偿，贷款10万元以上由政府代偿80%。网络上对此热议不断，有人为“大气”支持大学生创业点赞，也有人对“钱从哪里来”“会不会有骗补”等提出质疑。其实，创业担保基金代偿政策早在2015年就已发布，对大学生申请创业担保贷款设有审核标准，对恶意拖欠贷款行为也有惩戒措施，不存在网友担心的政策漏洞。“政府代偿大学生贷款”被刷上热搜可能是一场误会，但该如何激发大众创业万众创新却值得深入探讨。

一、警惕政府不当或过当介入“好心办坏事”

网友对“政府代偿大学生贷款”关注的背后反映两个层次的问题，首先是政府支持大学生创业有无必要性问题，其次是政府兜底大学生创业风险是否过度问题。从经济学视角进行分析，归根结底是对于创新创业活动，政府要扮演何种角色，该如何明确与市场之间的边界，又该如何与市场配合发挥有效作用。

第一，政府介入对创新创业有其必要性，但必须合理界定市场与政府的边界。创新创业活动一般具有较大的不确定性，需要参与主体付出相当高昂的试错成本，适时适当采取政策工具予以支持是有必要的。至于如何界定市场与政府边界，可用经济学框架予以解释：假定在创新创业活动中，市场机制配置资源会产生交易成本，政府介入资源配置会产生租值耗散。在创新创业初期，交易成本低于租值耗散，政府介入就具有正向激励作用；随着创新创业不断发展，交易成本下降、租值耗散加大，一旦超过临界点，政府介入就会“弊大于利”。因此，政府介入应在效应为正的临界点之前，即处于租值耗散等于交易成本之前。

//图1 市场与政府在创新创业活动的作用边界

第二，政府介入不当、过当或不足都有可能对创新创业产生不利影响。一是当政府“押注”某一创新创业方向，由于技术创新路线不确定性，可能导致与市场需求和技术演进方向脱节，错失技术发展良机。二是当政府过度使用产业扶持政策，可能诱导市场主体优先满足政府目标，做出违背市场规则的非理性选择。三是当政府代替市场直接控制价格，将会扭曲市场主体的创新创业行为，出现走后门、递纸条等现象。四是当政府无法为创新创业发展完善基础性制度安排，营造鼓励创新、包容失败的社会环境等，创新创业活动会由于外部性问题而受到抑制。

第三，政府可通过调节供需关系和优化制度供给对创新创业予以支持。一是通过优化调节供需关系，促进创新创业经济的平稳发展。在创新产品市场需求不足时，通过补贴消费者、政府采购等方式适当刺激需求侧，再传导至供给侧，实现对创新创业主体间接支持；在创新产品市场供给不足时，通过财税优惠或补贴政策，扶持处于幼稚期的创新创业企业，使其快速发展壮大。二是通过制度供给和优化，降低创新创业活动的交易成本，包括构建支持创新创业的法律制度体系，营造鼓励创新、包容失败的社会环境，提供创新创业基础设施和公共服务平台，加大行业共性技术研发投入等。

二、正视供给侧与需求侧“政策失衡”问题

近年来不仅是浙江，各地政府都有出台类似政策，对改进提升创新创业环境、丰富壮大创新创业主体，营造大众创业万众创新氛围起到了良好推动作用。但不可否认的是，并非所有政策都达到预期效果，其中多数很大程度上延续了产业政策偏好供给侧导向，政策制定比较粗糙，存在“重供给、轻需求、缺制度”的突出问题。

第一，推动创新创业的供给侧政策过度泛滥。在各地政府“追赶竞争”机制下，产业政策、人才政策往往层层加码放大，特别是对热门领域的扶持政策经常“一窝蜂”上马，多数体现为直接面向生产端的研发补贴、税收优惠、专项奖励等。虽然在短期内激发了创新创业的活力动力，但是受到信息不对称影响，识别受惠企业及个人的真实信息往往成本高昂，使得通过“包装”骗取补贴的现象层出不穷，不仅削弱了政策的实际激励效果，更严重的是扰乱了市场机制作用，导致刻意迎合政府偏好的“假创新”“假创业”“假人才”时有发生，产生大量脱离市场和效益的创新创业“泡沫”。

第二，拉动创新创业的需求侧政策偏少偏弱。各地政府使用创新创业需求侧政策意识较弱，有效放大市场需求的政策还比较缺乏。以公共采购政策为例，各地政府及国有企业通常愿意给予生产者补贴或直接参与生产，而不愿意采取公共采购形式。即使有公共采购也基本奉行“最低价”逻辑，缺乏明确支持创新创业企业的采购标准和安排，对尚不具备成本优势的创新创业企业不利。又如消费者补贴政策，基本停留在技术成熟的少数节能环保领域，更多具有广泛技术应用前景的新兴领域未有涉及，同时很多政策也未设置统一技术门槛和标准，导致部分企业出现“补贴依赖症”。

第三，支持创新创业的基础性制度不够健全。支持创新创业活动是一项综合性系统性工程，牵涉到商事、财税、金融、教育、科研、产权、社保等诸多领域的改革，“多头管理、政出多门”导致相关政策推进缺乏协调联动，很多“老大难”问题尤其是制度性缺陷迟迟无法解决。例如，对知识产权的保护与激励存在多个痛点问题：一是知识产权在注册认证、职能配置等环节缺乏统一协调，增加了维权时间和成本；二是知识产权侵权违法成本过低，惩处手段震慑作用有限，司法判决所决定的知识产权价格与市场严重脱节；三是知识产权资本化制度和途径尚不成熟，相当程度上抑制了创新创业的活力和动力。

三、对推进大众创业万众创新的几点建议

持续深入推进大众创业万众创新，需对既往创新创业政策做出调整优化，合理划定政府与市场作用边界，实施更加均衡化、精准化的供给侧与需求侧政策，加快形成“以市场机制传导创新政策、以优胜劣汰筛选创新主体、以阶段性退出确保正向效应”良性机理，引导千千万万市场主体在创新创业时代浪潮中产生新技术、新领域、新赛道。

第一，更加重视扩大有效需求政策，释放创新创业发展的内生动力。加快完善政府采购及招投标制度，改变现行采购政策“最低价”逻辑，加大与产品质量、技术含量、知识产权、企业信用等核心要素挂钩，从需求侧倒逼市场主体提升自主创新能力。科学利用消费者补贴政策，推动更多补贴从生产者转向消费者，产品选择上加大对战略性新兴领域倾向，政策退出上设置合理缓冲期，执行标准上渐进提高补贴技术门槛，使更具创新能力和竞争力的市场主体脱颖而出。加大创新券在全国范围推广，支持打破地域与行业界限扩大创新券使用范围，引入完善阶段性评价及奖罚机制，更有效满足各类市场主体创新创业需求。

第二，全面优化创造优质供给政策，弥补创新创业的外部性难题。鼓励和引导财政投入和税收优惠更多流向公共平台建设、创新创业生命周期前期阶段等领域，推广以研发合同订单、专项资助等取代一次性拨款方式，支持基础科研及前沿技术探索。大幅度消减各类型产业直接补贴，腾挪财政空间实施更大力度普惠性减税降负，降低对市场主体行政事业性收费、社保缴费等非税收费负担，细化政府性基金征收目的、征收金额及征收时限。鼓励政府与社会资本合作创办应用创新型高校，深化产教融合试点建设，培养更多既懂技术又会管理的创新创业人才。鼓励大型企业设立具有产业特色“双创”载体，创新发展平台创业模式，发起或参与设立内部创投基金，用于参股、投资员工创新创业项目。

第三，加快推进基础性制度建设，形成稳定可预期的创新创业环境。参考国际通行做法，研究修订“补偿为主、惩罚为辅”的侵权损害认定机制为“惩罚为主”的侵权损害认定机制，大幅度提高知识产权侵权赔偿额度，让权益所有者维护知识产权、创新创业者创造知识产权、资本所有者投资知识产权。借鉴欧美风险投资立法经验，破解限制风险投资发展的公司法障碍，构建鼓励创新创业和长期投资的税收体系，允许更多金融机构资金进入风险投资领域，创新投贷联动、投保联动等发展模式，利用资本力量激发和护航创新创业发展。借鉴美日创新创业立法经验，推动创新创业政策立法工作，统合商事、财税、金融、教育、科研、产权、社保等各类相关政策以法律法规形式予以明确。