城市权｜国家间的博弈，市民权的崛起

第三次联合国住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）是全球城市规划建设领域规格最高、参与国家和人数最多的一场盛会，已于2016年10月在厄瓜多尔首都基多市落幕。但是，中国对“人居三”以及“人居”系列大会的了解是比较片面和碎片化的。一方面，人居大会二十年才开一次，国内能获取的相关资料非常有限。另一方面，中国开始积极主动地参与国际事务的时间也不长。

人居大会是什么？

1945年，罗斯福、丘吉尔和斯大林宣告，要建立一个国际机构来维持世界和平与安全，联合国就此诞生。首批签署《联合国宪章》的成员国有50个，今天发展到193个。而联合国主要的审议、政策制定和代表机关是联合国大会，下辖我们熟知的开发计划署、环境署、人居署、粮食署、难民署等运作机构。人居署于“人居一”大会后成立，是联合国系统内所有城市化和人居问题的接口机构，其历史不到40年。

简单来说，人居大会是全球共商城市化挑战应对策略的联合国高级别峰会。

1976年“人居一”在温哥华召开，132个国家参会并分享了他们关于城市化的经验和困惑，会议通过了《温哥华人居宣言》及其行动计划。这次会议还决定于1977年12月成立联合国人类住区委员会，即联合国人居署的前身。

《温哥华人居宣言》明确了应形成全面综合的策略应对城市化问题，要求各国制定国家战略和政策，解决土地使用和土地权利、人口增长、基础设施、基本服务、提供适当住房和就业等问题，同时考虑社会维度以及弱势群体和边缘人群的需求。

1996年，“人居二”在伊斯坦布尔召开。在此之前，1992年于里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是可持续发展历史上的里程碑。“人居二”吸纳了许多里约会议的观点，将“可持续发展”列为人居署的优先工作，并提出了关于可持续城市化的目标。“人居二”通过了《伊斯坦布尔人居宣言》及《人居议程》，确定了人居署的两个主要工作目标：确保人人享有适当住房；保证在全球城市化进程中人类住区的可持续发展。

而此次的“人居三”大会获得了广泛持续的关注，最终167个国家、3万人参会了大会。它使国际社会针对未来二十年的城市化挑战和机遇取得共识，并将最终的成果凝聚于《新城市议程》中。这次所达成的共识，从整个准备过程一直到会后，在以下问题上出现了较大的争议：

《新城市议程》与SDGs、巴黎协定是什么关系？

2015年通过的2015-2030可持续发展目标（Sustainable Development Goals，简称SDGs）和《巴黎气候变化协定》是当前阶段联合国在可持续发展领域的两个最重要的成果。

SDGs与人居会议素有渊源：1996年的《人居议程》为2000年通过的“联合国千年发展目标MDGs”奠定了基础和预构建了平台。MDGs的时效是2000年-2015年，取代它的即是2015-2030发展目标SDGs。SDGs在第11条“建设包容、安全、韧性、可持续的城市和人类住区”直接将城市作为了一个子项。而根据城市和地方政府联合组织的报告，事实上SDGs所列169个目标中有90个都是需要城市政府来实现的。

而《巴黎协定》则是这三个文件中分量最重，也是最聚焦于单一问题的。它是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，提出了本世纪末将全球平均升温控制在与工业革命前相比高2摄氏度以内的目标，排放全球70%温室气体的城市同样是完成巴黎协定任务的关键，除了150国的领导人外，也有近千名世界各地的市长出席了巴黎气候大会并承诺大力减排。

可见，SDGs和《巴黎协定》都认识到城市是实现其目标的关键行动主体，并希望《新城市议程》成为其目标理念付诸地方实践的路线图。而《新城市议程》最终文本中对此的回应，引发了两方面的讨论意见。

一方面，人居三秘书长霍安·克洛斯(Joan Clos)在闭幕式上说，“《新城市议程》是SDGs的延伸”。C40城市气候领导集团执行董事Mark Watts说：“《新城市议程》将《巴黎协定》作为前提并引用了其长期目标，表明人居署认识到气候挑战对于城市的重要性，他们将推动韧性城市来应对气候变化及其他灾害，并作为未来城市发展的关键范式之一，这将带来了巨大的机会和潜力。”

另一部分人则认为《新城市议程》仍有所欠缺。联合国长期观察员Felix Dodds给出了相当尖锐的批评：“我们中许多人都认为《新城市议程》应该是SDGs和《巴黎协定》在区域和城市层面的补充，而现在它是个大而全的东西。人居署希望《新城市议程》和其他两个文件平起平坐，这太难了。“

世界资源研究所的专家Holger Dalkmann认为，“《新城市议程》没有说清楚怎么与其他两个文件协同实施。不是每个国家都有那么多人手来跟进这些工作。”

可以看出，赞同者对《新城市议程》带来的机会寄予厚望，而批评者主要担忧的是《新城市议程》难以顺利实施，其出发点都是希望城市能作为关键行动主体，去真正地拥抱变革，实施转型，引领人类向更加公平、可持续的方向发展。

虽然《新城市议程》的最终稿可能还不够完美，但一个信息是明确的——谁主导了全球的城市发展思想，影响了城市行动实践，谁就将引领未来。

什么是市民权？

在《新城市议程》文本制定的讨论过程中，争议最大的两个问题，第一个是关于“Right to the city”的条款。Right to the city,《新城市议程》官方译作“城市权”，本文建议译作“市民权”，来源于列斐伏尔1967年提出的概念，涵盖了一个人进入城市、居住在城市、参与城市生活、平等使用和塑造城市的权利。

21世纪以来，市民权的运动在国际上风起云涌，拉美是其最大阵营，巴西、厄瓜多尔都将市民权写入了宪法，此次人居三大会，拉美国家及一些民间团体力挺《新城市议程》写入“市民权”这一权利。

但是，美国、欧盟、俄罗斯、加拿大、日本、印度迅速提出反对意见，他们认为当前市民权仅是一种思潮，并未得到国际人权法的承认。除此之外，这些国家各自有着其他的反对原因，例如，市民权理念强调贫民窟居民和移民也应享有同等权益，这对于有数百万贫民窟居民的印度以及饱受难民问题困扰的欧盟来说都意味着更大的压力。

由于市民权直接或间接地挑战了资本和利益主导城市发展的合理性，于是形成了泾渭分明的支持派和反对派。

这一次拉美国家顽强地坚持到了最后。《新城市议程》在共同愿景中强调，每个城市居民应当不受任何歧视地平等享有适当住房/就业机会/安全的粮食、水和卫生设施/教育/基础设施/能源/空气质量/公共空间等公共产品和优质服务，以及安全和平等的公众参与渠道，不能让任何一个人掉队。

将“市民权”写入这个级别的国际议程，是历史性的突破，尽管终稿的措辞有所淡化，从“我们承诺”改到“我们致力于”，最终改为“我们共享这一愿景”。

这场博弈使我们看到，以人为本、公平普惠成为国际城市发展领域的关注焦点。以资本为动力、以利益为标杆的土地开发和空间发展模式在盛行一时之后，遭遇了发展中国家和不发达国家的广泛抵抗，以广大人民需求和权益为中心的城镇化范式有可能成为历史的新方向。

人居署何去何从？

《新城市议程》的另一个争论焦点，关于人居署的机构问题。77国集团（代表发展中国家的利益）倡议强化人居署的作用，由人居署主导“人居三”的后续实施工作，并扩大机构和增加理事会成员。而美国、日本等人居署主要出资国、理事会现有席位的持有国则提出反对。

最终77国集团做出了妥协，其意见“强化和增强人居署的使命”在最终文本中被“提升人居署的效力”代替，人居署的作用也仅表述为“联合国系统内可持续城市化和人类住区问题的协调中心”。

而发达国家的妥协则是，承认人居署的机构问题是可以纳入会议讨论范围的。在人居三大会后，人居署的治理结构和财务能力将接受独立评估。

《新城市议程》由谁来实施？

人居三秘书长克洛斯在联合国官方刊物上刊文写道：“人居三第一次将国家层面以下的各级政府视为特定机构纳入协商过程，这是国际城市治理运动的里程碑。”

地方政府团体提出的加强国家和地方政府工作联系、建立跨行政边界的大都市区治理主体、立法促进更先进的市政融资等提议都在《新城市议程》的“城市治理结构的建设”一节被完整采纳了。《新城市议程》还肯定了以“合作伙伴大会”（ General Assembly of Partners，一个各民间利益相关方组成的团体）为代表的非政府组织所做的“宝贵的贡献”，这一成果被称赞为“多边主义的大胜利”。

但这还仅仅是文件制定过程的结束，未来的实施才是重头戏。例如，虽有数百位市长出席了人居三，可是不止一个人在发言中强调，尽管他们很愿意实施《新城市议程》，但只有在获得额外的经费和增加机构人手的前提下才有可能。

也有许多国家已经作出了实施承诺并推出具体措施。欧盟提出了三项举措：推动通过《欧盟城市议程》；推进欧盟城市与中国、美国等11个国家的城市间合作；建立全球统一的城市化统计度量标准。许多民间组织也表达了积极的实施意愿。

关于后续怎样监督和评估《新城市议程》的实施过程，当前的计划是联合国秘书长办公室将从2018年开始，每4年公布一次《新城市议程》的实施进展报告。2018年的报告是否能够设计出一套各级行动主体分工明确的实施监测机制，将决定《新城市议程》的未来实施进度。

虽然人居三的求索之路并非一帆风顺，赞誉与批评并存，共识与分歧交织，最终形成的《新城市议程》还是极具说服力的：它是在尽力协调下形成的一个能令最多人满意的最优结果；它的勇敢和创新无疑将激励城市问题研究者和工作者捍卫其事业，推动其实施；它将影响全球各地的相关政策框架制定，也将触发大量关于当前和未来城镇化模式的研究、实践和反馈。

城市的未来势不可挡，我们即将，或者已经，生活在一个“城市星球”（planet of cities）之上。

（本文转载自微信公众号cityif，经删减编辑，由作者授权转载）