法学何为｜北师大法学院院长梁迎修：培养人才一定要德法兼修

【编者按】

法者，天下之仪也。《贞观政要·公平》有言：法，国之权衡也，时之准绳也。法律是一个国家判断是非轻重的杆秤，亦是社会是非曲直的准绳。

法者，治之端也；君子者，法之原也。今年恰逢“十四五”规划开局之年，也是“八五”普法启动之年。在推进全面依法治国进程中，如何以良法为端，筑牢人才之基，高校作为法治理论研究与人才培养的前沿阵地，担负着时代赋予的历史重任。

为此，澎湃新闻推出“法治湃—法学何为”系列专访，期望通过对话中国高校法学院院长，借以观察当前法学教育现状和成效，呈现法学家对于中国法治建设进程的思考和观察，探寻“法学何为”的方向和答案。

澎湃新闻今日刊发“法学何为”第六期专访，北京师范大学法学院院长梁迎修做客“法治湃”，围绕法学教育改革、法理学研究、信访制度等话题畅谈观点。

北京师范大学法学院院长梁迎修教授近日做客“法治湃”。  本文图片均由澎湃新闻记者 权义 摄

“德育英才，法行天下。”这是北京师范大学法学院的院训。院长梁迎修，从2004年博士毕业就来到北师大任教，在他看来，“德育英才”反映了北师大法学院的育人理念，培养人才一定要德法兼修，以德为先；“法行天下”代表了北师大法学院对理想法治状态的价值追求，法治理念被社会公众普遍认同与信仰。

“法哲学是任何依法判决无声的开场白。”作为一名法理学的研究者，梁迎修以法学家德沃金的名言来表达法理学的重要作用。他认为，法理学的发展水平直接影响到各部门法学的研究水平。他提倡一种温和的能动主义的司法理念：“在社会快速发展转型的时期，当立法滞后时，不能机械司法，要有创造性，积极回应权利保障的需求。”

在梁迎修看来，作为一个大国，中国的法治建设经验本身就应该具备正当性，需要在理论层面上进行正当化，“法学研究工作者，应立足于本国国情，对此加以提炼和总结，形成中国特色的社会主义法治理论，用以指导法治建设，同时对世界范围内的法治理论作出应有的贡献。”

提起北师大法学院，总会让人想起站在学界顶端的刑事法学。去年10月，梁迎修接任法学院院长，他直言要成为一流的法学院，多个学科的实力都应该得到法学界认可。未来，北师大法学院将继续保持刑事法学优势，同时利用其他优势学科，寻求交叉学科融合的增长点，培养跨法域法律人才，服务粤港澳大湾区、一带一路等国家战略。

北京师范大学法学院院长梁迎修教授

【谈全面依法治国】

中国成功的法治建设经验本身就应该具备正当性

澎湃新闻：十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）单列一节讲全面依法治国，对此您怎么看？

梁迎修：这样一个单独的安排显示，法治在我们国家治理体系当中的地位在不断地提升。进入新时代以来，这种地位的提升有很多标志，一个是党的十八届四中全会和中央全面依法治国会议都专题讨论全面依法治国的问题；第二个是中央层面上成立了中央全面依法治国委员会；另外，在第一次全面依法治国会议上，把习近平法治思想作为全面依法治国加强法治建设的指导思想，从这些都可以看出来。《决议》把法治建设的成就单列出来加以介绍，这反映出了党中央对于全面依法治国的重视。

澎湃新闻：《决议》提出必须坚持中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论，对此您如何解读？

梁迎修：每一个国家进行法治建设，所面临的历史条件和现实条件是不一样的，我们国家的法治现代化，从学术上来讲，一般被称之为是后发型的法治现代化。与其相对应的是先发型法治现代化，以英国、德国、法国、美国为代表，他们是在社会内部自发演化出来的法治现代化。

我们国家的法治现代化启动得比较晚，所以要想在一个比较短的时间内实现法治现代化的目标，必须依据中国特定的历史背景和现实制约条件，采取适合中国也是我们现在称之为中国特色社会主义法治道路，才能实现法治建设目标。

我们国家的法治现代化被称之为是政府推进型的法治现代化。具体来讲，在中国共产党强有力的领导下，通过加强顶层设计，发挥政党领导推动作用，可以节省探索实验的周期，能够在一个比较短的时间之内实现目标。

除了坚持中国特色社会主义法治道路之外，我们还要贯彻中国特色社会主义法治理论。随着中国法治建设的逐步深入，我们日益发现，中国的法治实践往往无法在西方的法治理论框架中作出有说服力的解释，而且中国法治建设的成功经验经常难以得到西方主流理论的足够重视和公正评价。如果这种局面不能得到改变，我们的法治理论就难以实现对西方理论的突破和创新，同时也无法为中国的法治实践提供有力的智力支持。

作为一个大国来讲，我们国家成功的法治建设经验本身就具备正当性，需要在理论层面上进行正当化。我们国家的法治建设，固然可以从西方法治理论当中吸收一些有用成分，但不可能完全照搬西方的理论。

作为法学研究工作者，我们应该对中国的历史文化、体制机制和国情的特殊性和复杂性有深刻的认识，同时对中国自身的优势和经验有高度的自信和底气。通过不断地提炼法治的本土经验，逐步发展和完善法治的中国理论，努力提升社会公众对法治的中国道路、中国理论、中国制度和中国文化的认同和自信。同时，基于我们的实践所体现出来的理论，也能够对世界范围内的法治理论作出中国应有的贡献。

【谈司法体制改革】

司法责任制改革的一个核心是去除司法行政化

澎湃新闻：您如何评价党的十八大以来，以司法责任制为重点的司法体制改革所取得的成果？

梁迎修：党的十八大以来，党中央非常重视司法体制改革，司法体制改革当中最核心的是司法责任制的改革。习近平总书记也曾经讲过，司法体制改革一定要抓住司法责任制这个牛鼻子。司法责任制改革的一个核心目标主要是去除司法的行政化，能够让真正的审理主体掌握审判权。

经过这些年，司法责任制改革还是取得了显著的成效。一个是办案主体真正掌握了审判的权力。数据显示，现在由法官独任审判或者说经过合议庭审判的案件已经占到了所有案件的90%以上。以前，合议庭审理案件在作出判决之前有时候要经过审判委员会把关，也要向行政领导请示，案子一旦最后出现了问题，找不到承担责任的主体。

所以，实行司法责任制改革就是要让真正的办案主体掌握办案权力，将来如果出现问题才能马上找到承担责任的主体。当然，放权并不意味着不加以监督，不能让办案主体滥用审判权力。

澎湃新闻：我们看到，有法不依、执法不严、司法不公、违法不究等问题依然存在，司法腐败也时有发生，您对推进执法司法制约监督体系改革和建设有何建言？

梁迎修：就执法司法制约监督体系改革而言，有几个方面内容需要特别注意：一是加强党的领导监督。包括加强党委、政法委以及司法机关的党组对司法活动的监督。二是完善政法部门之间制约监督体制机制，比如进一步优化司法职权的配置，完善法院、检察、公安之间的相互监督；三是加强各政法部门内部的制约监督制度机制。

此外，还要加强社会监督，推进司法公开，让社会公众能够很便捷了解到执法或者司法活动的相关信息，这也是非常有效的一种监督制约机制。

北京师范大学法学院院长梁迎修教授

【谈法学教育】

法律人才要德法兼修，要有坚定的法治信仰

澎湃新闻：北师大法学院2006年正式成立，您从2004年就任教于北师大，您如何理解院训“德育英才，法行天下”？

梁迎修：这反映了我们北师大法学院的育人理念，以及我们的价值追求。所谓“德育英才”，就是说在培养高素质法律人才的时候，不仅要传授给法律知识、法律技能，还要重视学生道德素质的培养，无论任何一个行业，优秀人才的标准都是德才兼备，要以德为先。

在法律行业同样也不例外。我们培养出来法治人才，必须得遵循法律职业伦理，要有坚定的法治信仰。这样的话，将来他们出去从事法律职业的时候，比如当法官或者检察官，在办案过程当中就会基于对法治的信仰，就不会滥用权力。否则如果他仅仅具有法律技能，在道德方面存在缺陷的话，他掌握的权力越大，滥权造成的危害就会更大。

“法行天下”则反映了我们北师大法学院对理想法治状态的一种追求，我们所渴望的法治是社会公众对法律有一种普遍的信仰、高度的认可，这也是我们所追求的一种状态。

澎湃新闻：北师大法学院成立时间虽短，但已取得了许多卓越成绩。与国内高校法学学科相比，北师大法学院有何特色？

梁迎修：与国内众多的老牌法学院相比，北师大法学院确实还是一个相对比较年轻的法学院，从2006年至今也不过15年时间，但在这15年的时间之内，北师大法学院实现了一个跨越式的发展，在各个方面都取得了突出的成就。

目前，北师大法学院师资队伍当中，大约有近30%的老师拥有海外著名大学的博士学位，所有的老师有过长期在国外进行访学或交流的经历，师资队伍国际化程度非常高。我们还和英国、德国、法国、美国、日本等多个国家的著名法学院都签有正式的合作交流关系。

另外，我们已经形成了从本科硕士到博士的完整人才培养体系，是法学一级学科博士点授权单位。我们还拥有两个卓越法律人才教育培养基地，同时还是国家一流本科专业。北师大学法学院还有一个很突出的特色就是我们的刑事法学科，在全国法学界的实力非常突出。我们专门成立了一个刑事法律科学研究院，是国内第一家实体性的刑事法学术研究单位，也已成为国内刑事法研究基地，培养出大量的刑事法高端人才，这是我们的突出优势。很多法学院同行，只要是提到北师大法学院，肯定马上就能想到我们刑事法学科雄厚实力，我们之所以能够取得今天的成就，也跟“人民教育家”高铭瑄教授的支持是分不开的。

【谈未来规划】

培养跨法域法律人才，服务国家战略

澎湃新闻：去年10月底，您被任命为法学院院长，对法学院未来发展有何具体思考与规划？

梁迎修：规划思考是我的责任。刑事法学科是我们的优势和特色，但要成为一流的法学院，不能靠单一的学科，必须多个学科的实力都应该得到法学界的认可。

所以未来的发展，除了保持刑事法学科的特色和优势之外，我们还计划在民商法学、国际法学，还有宪法、行政法学等法学二级学科里发力，未来我们将加强和充实师资队伍，提升这些学科的实力。

另外，从目前法学研究的趋势来讲，特别重视法学与其他学科的交叉发展。北师大有很多的优势学科，比如教育学、心理学、环境科学，这些都是在全国排在前几位的，我们将来要推动法学与这些学科之间的交流，比如未来要发展教育法学、犯罪心理学、环境法学等。通过和其他学科的交叉融合，寻找一些新的增长点。

还有一个很重要的规划，北师大有两个校区，一个是北京校区，一个是珠海校区，现在我们是一体两翼的办学格局。具体到法学学科，目前主体主要集中在北京校区，但也已经在珠海校区进行布局，开始培养法律硕士，以及二学位的学生。

未来，我们准备在两个校区之间实行错位发展，在珠海校区我们主要是围绕着国家粤港澳大湾区规划、一带一路的倡议，为国家战略培养相关的法律人才，培养一些服务于粤港澳大湾区发展、精通不同法律制度的一些跨法域法律人才。从学科发展角度来讲，可能重点往发展民商法、经济法、知识产权法方向发力。

澎湃新闻：新冠疫情影响之下，北师大法学院学生的就业情况如何？法学教育如何应对日趋全球化的法律服务市场？

梁迎修：确实新冠肺炎疫情对我们学生的就业产生了不小的负面影响。法学院培养出来的学生就业相对比较多元化，有一部分到了国家机关，包括司法机关去就业，还有相当的一部分是到企业里去。

新冠肺炎疫情暴发以来，因为经济发展受到一些影响，企业的用人需求下降，这方面的就业机会就减少了很多。现在很突出的一个趋势是，选择到体制内工作的学生越来越多，近两年报考公务员的学生数量越来越多，学生们在这方面“内卷”得比较厉害，竞争比以前激烈了很多。

从整个数据上来讲，尽管就业率略微有所下降，但得益于我们国家采取有效的疫情防控措施，影响不是很大。

现在，法律服务市场全球化的趋势越来越明显，对涉外法律人才的需求又增加了很多。我们在法律人才培养的时候必须得回应这样的一个趋势。

实际上，我们北京师范大学法学院很早就开始布局了。2012年，我们获批了涉外法律人才教育培养基地，从2013年开始就在本科生层次上培养涉外法律人才。当时香港企业家钟瀚德先生给我们捐助了1.2亿，用来培养涉外法律人才。我们在本科生层面上设立了瀚德法学实验班，每年招收40名学生，除了学习英语之外，还要从德语、法语、西班牙语和葡萄牙语中要选择一个第二外语，本科毕业之后，我们要把他选派到第二外语语种的国家再去留学。

这样，将来他们毕业之后，不仅是精通中国的法律，还精通一些外国的法律制度，在全球化法律的服务市场上就非常有竞争力。

北京师范大学法学院院长梁迎修教授近日做客“法治湃”。

【谈法理学】

基础不牢地动山摇，法律职业人才不能完全被机器所替代

澎湃新闻：您曾在给法学院学生讲座中提到，法理学是法学学科的基础学科，还有一句法律名言说“法哲学是任何依法判决无声的开场白”。您如何理解和认识法理学？

梁迎修：法理学是法学体系当中的一个基础学科，它探讨的都是一些法学的基本原理。法理学给人的印象就是什么？它可能比较艰深晦涩，让人感觉到研究的都是抽象理论，没有太多的实用价值。我个人认为，对于法科的学生来讲必须对法学的一般原理要用、要有、要很好掌握。

如果说仅仅满足于记住一些简单的法律知识的话，在这方面来讲，人怎么都比不过机器，尤其现在人工智能这么发达。但是法律职业人才不能完全被机器所替代，为什么？实际上就是因为他掌握这些比较深奥的法学道理，这种法律的思辨能力。

您刚才提到的“法哲学是任何依法判决无声的开场白”，这是美国著名的法学家德沃金说的，他实际上是说，法官在审理案件的时候，尤其是在一些疑难案件的时候，不是机械地去适用法律条文，而是需要对法律条文作出解释。法官会因此受到所信奉的法理学或法哲学的影响，基于不同的法理学的立场，会对法律条文作出不同的解释。

从表面上来看，他适用的是一个法律条文，但实际上他在赋予法律条文以鲜活的生命和具体的含义的时候，已经带进来他所信奉的法理学或法哲学。所以说一个法官的法哲学立场，是会直接影响到案件的具体判决结果。从这个意义上来讲，法理学当然具有实务性的功能和作用。

澎湃新闻：也有学者直言，法理学门庭冷清，且有每况愈下之忧。在您看来，学习法理学如何关照现实？

梁迎修：法理学有两个方面重要作用，一是作为法学学科代表，它要积极回应人文科学、社会科学或者自然科学的一些重大变革，把最新动向引入到法学领域之内，它会对整个法学研究的范式、趋势产生直接的影响。

另外，法理学的发展水平直接影响到各个部门法学的研究水平。就正如在高新技术领域里，我们现在出现了卡脖子问题，我们很多应用层面的技术做得比较好，但一些基础性的技术往往有劣势，所以我们容易陷入被动层面。在法学领域也是这样，当我们应对一些疑难案件时，往往需要法学理论功底。实际上来讲，判断一个国家的法学研究水平的高低，在很大程度上要看法理学的研究水平。可以说基础不牢，地动山摇。

【谈司法能动】

法官不要机械适用法律条文，要创造性司法

澎湃新闻：在司法实践中，法官面对具体疑难复杂案件时，特别是涉及法律与道德冲突时，如何把握边界？如何兼顾道德及舆论？

梁迎修：确实在法官判案过程当中，有时候会出现法律与道德之间的冲突，导致这种情况有多种原因，一是法律的思维模式和道德的思维模式本身就有差异。

比如，刑法当中规定达到一定的年龄界限，如果实施了犯罪行为要承担刑事责任，法律上所划定的标准非常机械，比如说16岁、14岁。在法律责任认定上，你超过了一天，就要承担责任，你还差一天，就可能不用承担相应的责任。如果基于道德标准来看的话，我们觉得差一天、两天没有实质性的区别，但法律特别强调可操作性，有些多一天少一天差异就非常大。

另外，有时候法律制定了之后，已经实施了很长时间没有修改，但社会当中人的价值观念已经发生了变化，这个时候严格依据法律条文得出来的结论，可能会与社会公众对正义的预期之间产生距离。

所以，法官不能机械地适用法律条文，法官可以在解释法律或者法律推理的过程当中，在裁量的空间范围之内，要考虑到社会公众的价值观念，或者说对舆论的一些判断，把这两个方面结合起来。但是，首先必须得坚持法律的标准，是在法律规定的范围之内，不能说把法律放在一边，完全去迎合社会舆论。法官在处理法律与道德、舆论之间冲突的时候，需要经过分析和甄别。

澎湃新闻：您曾撰文指出，当下中国法治建设，基于社会转型的现实，法官在审理疑难案件时应当秉持一种“温和的能动主义”的司法理念，通过创造性司法来回应社会变迁，实现社会正义。这一观点背后有何思考？

梁迎修：对于法官来讲，判案的时候有两种不同的司法哲学，一种称之为司法能动主义，或者叫司法积极主义；一种是司法消极主义。

司法能动主义认为，法官在判案的时候不能是机械司法，他要是对法律条文作出能动的解释，通常是把自己看作是一个立法者。如果遇到了一些新奇的案件，假如在法律上找不到明确的一个依据，或者说法律规定不是特别清楚，这时法官就可以运用他的法律推理技术或者法律解释技术，进行创造性司法。

司法消极主义认为应该严格遵循法律条文的规定。如果现实生活当中遇到一个新奇的案子，在法律上找不到相关的依据的话，可能会选择拒绝受理案件，或者对相关当事人的主张不予以支持。他们认为创造法律是立法者的职责，法官的职责是去适用法律条文。

司法消极主义认为司法积极主义背离了角色定位，不应该把自己看成一个立法者。他们认为，法官毕竟不可能像立法者那样，他们在立法中经历了非常复杂的过程，充分听取了各种不同的利益群体的诉求，掌握的信息非常全面。但对于法官来讲，所获得的信息主要都是由双方当事人提供，法官的法律解释所导致的司法决策后果，也没有时间去检验，法官欠缺作出合理公共决策的能力，所以应该持保守立场。

司法能动主义也批评司法消极主义，他们认为法律产生主要是一个民主过程的结果，主要是由立法者来创造的，但是社会变迁速度很快，立法有时候不能及时回应社会的需求。当出现了一些新的情况，作为一个法官来讲，不能对社会公众的权利诉求置之不顾，可以借助于现有的法律资源，积极回应相关权利主体的诉求。他们认为，在现代社会当中，民主不是唯一的价值，人权也是法律追求的价值，对权利诉求不能持消极立场。

司法能动主义还认为，立法者在制定公共政策的时候也有很多缺陷，民主的过程是尊重多数人的意见，有可能会忽略少数人权利的保障，恰恰法官能够摆脱相关利益集团的影响，他能够对少数人的权利进行有效保障，所以他们坚持法官要能动司法。

具体到我们国家来讲，我个人认为绝大多数法官可能还是比较偏向于司法消极主义的立场，特别是遇到一些比较新奇案件的时候，因为害怕引起社会争议，可能更多的是甩给立法者，不支持相关主体的诉讼主张，或者有些干脆就是以法律没有明文规定为由拒绝受理。

当然，也有一部分法官在典型案例中能够克服法律自身的局限性，作出开创性判决，最后也得到了社会公众的认可，但信奉司法能动主义的法官毕竟还是少数。

我之所以一直倡导温和司法能动主义，是基于我们国家处在社会变化速度极快的时期，立法者制定法律的速度往往跟不上社会变化的速度，要是完全等到法律出台之后，再去回应社会当中的相关案件，可能相关主体的权利就不能很好地得以保障。所以，我个人倡导法官不要机械司法，要创造性司法，当然这种创造性也必须得受到法律相应的约束，不能违背法律的基本原则和基本原理。

澎湃新闻：最近，江歌案刑案背后的民事侵权判决引发社会高度关注，您刚才所讲的“能动司法”是否有被体现？

梁迎修：这个案子具体的细节我还没有了解很全面。在司法实践层面，国家现在强调要把社会主义核心价值观融入到司法过程当中，所以法官在判案时，也必须考虑到司法判决是不是有助于弘扬社会的主流价值，这是他必须要考虑的因素，不能说一个判决尽管是以法律的名义作出的，但跟社会大多数公众对正义的理解偏离很远，这就不是好判决。

澎湃新闻：您刚才说，我们大多数法官还是消极主义，基层法院法官如何提升能动司法的能力？

梁迎修：实际上，我们国家的能动性司法有很多典型的案例都是由基层法院来做出来的。包括你刚才讲到的江歌案，也得到了法学界的赞扬。我个人倡导，基层法院的法官要有能动司法或是司法能动的一种态度和理念，因为很多案子首先都是进入基层法院，基层法院的表现实际上直接决定了司法机关在社会公众当中的形象，他们所作出的良好判决能够增进社会公众对司法的信心，同样也能够树立司法的权威和公信力。

【谈信访制度】

在化解社会矛盾、解决纠纷方面发挥了重要作用

澎湃新闻：前述《决议》里提出说，要推进全面依法治国，当下我们推行的信访制度与全面依法治国是否有违背之处 ？您如何评价信访制度在当前发挥的作用？

梁迎修：信访制度跟全面依法治国之间没有矛盾，信访制度本身就是我们国家的一项法律制度。国务院制定的有《信访条例》，除了行政信访，还有人大系统、司法系统里面的信访，信访制度在我们国家是一项正式的制度。

信访制度目前所发挥的作用也是非常突出的，它是一项社会矛盾化解机制，也是一项纠纷解决机制。实际上社会生活当中大量的纠纷，真正能够进入到司法程序的只是很少的一部分，因为司法程序周期漫长，救济成本也比较高，现实生活中有很多纠纷是通过信访途径得以化解的，信访制度在化解社会矛盾解决社会纠纷方面是发挥了非常重要的作用。

澎湃新闻：当下，仍有大量的涉法涉诉信访案件，“信访不信法”一定程度还存在，如何破解？

梁迎修：实际上信访本身也是一项正式的纠纷解决途径，有些人愿意选择法律途径，有些人愿意选择信访途径，选择权掌握在当事人手里边。

“信访不信法”的表述也不是很科学，它可能要表达的是，有些人不接受通过正当的法律程序所得出来的判决，往往选择用缠访、闹访的方式去解决纠纷。但对那些严格按照信访程序去寻求纠纷解决的，我觉得行为是正当的。

现在有很多这种涉法涉诉的信访，其中确实有一些是因为司法判决的瑕疵，出现了一些司法不公，这可以通过再审程序去寻求救济，但它不像上诉程序，再审标准要求非常严格。其实，涉法涉诉信访也为相关的当事人提供了一个救济途径，2014年，中央政法委专门出台了文件来规范涉法涉诉信访程序，如果当事人只是单纯选择信访途径来表达诉求、寻求纠纷解决，我认为无可指责。

澎湃新闻：还有观点认为，当下依然存在申诉难，冤假错案纠正难，您有何建言？

梁迎修：申诉难的问题非常复杂。有时候法院的判决很难让双方当事人都满意，如果案件当中确实存在办案人员有违法违规的行为，这个时候当然可以通过申诉，或者通过涉法涉诉信访的方式加以纠正。

如果经过对案件进行评判之后，法官的判决从法律角度上来讲无可指责，我们也要维持判决的权威性，不能因为有一些当事人不断申诉、上访，就答应他们的一些不合理的诉求。我觉得，一定要具体情况具体分析，确实存在错误的，当然应该纠正。如果判决是符合法律的，符合政策的，还要维持它的权威性。

【谈信访博弈】

要听取民意及时修改完善政策

澎湃新闻：近年来，有访民因上访被判敲诈勒索罪或者寻衅滋事罪的事件时有发生，您怎么看？

梁迎修：国务院制定的《信访条例》对信访的解决机制有明确规定，要求逐级走访。现实生活当中，确实会有一些信访群众，不按法定程序去表达诉求，采取围堵国家机关、聚众扰乱公共秩序等行为。从政府机关来讲，也有一些截访、压制正常信访的活动。

《信访条例》里专门设了一节关于法律责任的规定，对国家机关公职人员以及一些上访群众的违法行为都有明确，还是坚持法律立场，严格按照法律的规定，如果触犯了法律，就要追究法律责任。法律当中既然有此明确规定，就应该按照法律程序去表达诉求。

澎湃新闻：您曾撰文提到，信访渠道逐步成为信访人与政府部门进行政策博弈的场所，您如何评价这一博弈？如何破局政府部门对于信访事项的法外解决现象？

梁迎修：现实中一些公共政策自身存在的缺陷容易引发纠纷，化解难度特别大。比如，我们在城市化过程当中，征地拆迁经常会出现一些情况，有时候政府统一出台了关于征地拆迁的补偿标准，相当于政策性文件，在实施过程当中，如果有很多人不认同、不满意的话，就会引发一些上访的问题。

这种纠纷最难解决，为什么？基层执法人员具体执法时，是有执法依据的，所谓依规执法，但群众会认为执法人员所依据的政策性文件本身就有问题，所以会不断上访。

作为下级行政机关来讲，他们认为自己的执法行为没问题，他们也没有权力改变上级机关所制定的政策性文件。作为上访群众，他们为了能够引起相关决策机构的注意，改变政策性文件，就要采取一种问题化的策略，要把事情别闹大，引起社会广泛关注，包括采取集体重复上访甚至闹访等方式，希望因此调整政策文件。

另外，信访治理体制中，上级政府部门判断下级政府部门治理能力的时候，会采取一些考核指标，比如会把上访次数或者比例作为一个考核执法能力的标准。因此，下级机构有时候会不按照政策所规定标准，答应访民的一些不合理诉求，这也造成一些负面影响，就像一部分人说的“大闹大解决小闹小解决”，然后就会有人去效仿，信访机构也容易成为政策博弈的场所。

我们现在的信访制度在解决纠纷时，采取的是类似于司法的模式，严格依据法律或政策性文件，但实际上在信访中很多案件是源于信访人对政策性文件本身不满，他们的一些策略有时候会对社会秩序、信访秩序构成一种挑战。

怎么来化解这个问题？政府机关在制定相应公共政策时，一定要充分听取民意，提升公共政策的科学性。公共政策出台之后，实施过程中如果引发信访案量特别多，就要及时完善修改相应的规章制度，从根源上化解纠纷。