南京应该以需求为导向，重视发展公交支线

随着社会经济快速发展及城市空间结构不断拓展优化，城市公共交通运营环境和市民出行需求显现新变化，城市公共交通系统面临新的机遇与挑战。

一方面，在“公交优先”发展政策的指引下，在“公交都市”创建的目标导向下，中国各城市不断加强公共交通设施投入，推进城市公共交通改革发展，初步形成了以大中运量公交为骨架，地面公交为主体，公共自行车及慢行交通为延伸的城市公共交通系统；但另一方面，公共交通资源整合不足、内部竞争加剧、整体运行效率低下，导致公交系统服务承载力不足，公交分担率提升缓慢。

究其根源，是广覆盖、多模式、一体化的公共交通体系尚不成熟，公共交通系统服务水平难以满足多样化出行需求，以需求为导向的公共交通系统尚未建立。其中公交支线系统作为公共交通体系中重要一环，对解决公交网络覆盖深度不足、骨干公交衔接需求增大、最后一公里接驳不完善等问题，有着重要意义。

随着诸多城市轨道交通大力发展，传统地面公交客流下降成为新常态，要求加快以需求为导向的公交系统供给侧改革，面向全民出行需求，构建包括社区循环公交、地铁接驳公交、楼宇公交、全域公交等多元化公交服务模式。

同时，围绕城市街区道路网结构改革，响应中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干建议》中提出的“窄马路、密路网、开放街区”的城市道路布局理念，深入开展公交支线网络规划设计，完善城市公共交通系统一体化衔接，不断提升公共交通服务水平，将成为今后各城市公共交通发展的重要热点内容之一。

国内外发展经验借鉴

纵观国外城市发展经验，优先建设多模式、高品质、一体化的公共交通系统是支撑城市交通健康发展，满足居民多样化出行需求的关键。

1、库里蒂巴。作为发展中国家公交都市的典范，库里蒂巴不仅首创城市快速公交系统（BRT），并将其成功与城市空间结构、城市用地开发良好互动，创造了成功的BRT优秀案例。同时，其多层次、多模式、多元化的公共交通系统，也是公交都市创建成功的关键。除骨架BRT线路外，还包括大站快线、区际线、区内线、驳运线以及校巴、医巴、残巴（特别是残疾学生专用)）等十多种各色公交线路与配套车辆。充分考虑了不同区域、不同走廊、不同人群等对公交运量、速度、票价等不同的服务要求。

库里蒂巴多元化的公交线路及车辆配置。

同时，香港、新加坡、台北、首尔等，作为上世纪80年代崛起的亚洲四小龙城市，在城市公共交通发展方面亦值得借鉴。

2、首尔。首尔在2002-2004年围绕轨道建设开展了地面公交线网优化整合方案，将公交线路按功能分层级，并用车辆颜色区分，形成了“干线、支线、循环线及远郊区线”的多层次公交线网系统，同时开展社区公交（community shuttle bus）线路规划，配备小型公交车辆或厢式车，设有固定路线、服务时间、班次和收费，结合公交枢纽建设，重点接驳骨架公交线路，逐步建立公交接驳支线系统。

首尔、香港多层次的公交线路及车辆配置。

3、新加坡。新加坡常规公交共计360多条，运营公共汽车5120辆，其中常规公交线路287条，包括快线、干线、支线及社区公交，特色公交76条涵盖直通巴士、高峰短途巴士、优质巴士、跨境巴士等，同时为进一步满足多样化出行需求，提供一系列私营巴士服务，例如校巴、租赁巴士、游览巴士等。通过提供多样化的公交服务、改善换乘环境、出台换乘优惠政策、推进路权优先等一系列举措，保障了城市公共交通客运量稳步增长。

新加坡历年公共交通客流量变化及盛港新城综合换乘站。

新加坡常规公交分类及功能一览表。

4、香港。提供公共型小巴及八种非专营巴士服务，以全方面覆盖居民出行需求。其中公共小巴主要接驳集体运输，绿色专线小巴设有固定线路，红色专线小巴则不设固定的路线、班次和收费，用于缓解繁忙时段交通压力。非专营巴士则主要在高峰开行，服务专营巴士未覆盖区域，提供学生、游览、酒店、通勤、伤残、定制线路等多样化服务。

香港非专营巴士及公共型小巴功能定位。

另外，随着城市建设及轨道交通快速发展，北京、上海、广州、深圳、重庆、天津、武汉、南京等多个城市相继开展了公交支线网络建设。2010年6月，北京市首条微循环线路开通运营，经过五年发展，已达60条；继北京之后，上海市于2011年3月开通运营首条“最后一公里”公交线路1001路，同年制定《“最后一公里”公交线路客运服务规范（试行）》，至2016年底发展线路近200条。

结合国内外城市发展实践，城市公交支线发展经验主要总结为：

第一，功能定位明确。公交支线网络是公共交通系统重要组成部分，是提升公交网络可达性及覆盖性的重要层级；

第二，配套设施到位。公交支线的开辟，需要城市道路网结构优化、公交首末站与停靠站设施的配套支持；

第三，运营方式灵活。优化线路运营服务手段、丰富车辆运能配置等，是支撑公交支线网络的准点运营；

第四，需求导向设计。相比骨架线路注重“通”，公交支线网络更注重“达”，其线路运营成功的关键因素之一，在于对乘客的共性需求与个性需求的整合把握。

南京公交支线发展回顾

1、“3字头”公交支线的兴衰

2000年开始，为配合市政府整治“三小车”和“摩的”工作开展，南京市开通了一批“3”字打头的公交支线线路，配套8米以下的公交车辆，重点覆盖主城区内有效宽度不足8米的城市道路，用以填补常规公交线路无法覆盖的小街小巷。成贤街、张家衙、马路街、三条巷、西桥、司背后等一批街坊道路陆续被公交线路覆盖。

至2006年地铁1号线开通前后，经过六年多发展，开通公交支线近18条，让不少居住在深街窄巷里的市民感受到了公共交通便捷。但随着城市建设发展，“公交支线”的概念逐渐模糊甚至“变味”，一部分支线，如303路、304路、317路等，受限于路边停车、机非混行等原因被迫改线或撤销，导致堂子街、马路街、西桥等一批街坊支路，重新成为公交覆盖空白区域。

其中304路作为第一批支线公交，原线由夫子庙始发，途径成贤街小吃街、太平南路商业街，经过夫子庙至城南的老门东，是主城内一条串联小街小巷的休闲旅游性公交线路，但因近年来机动化快速发展、路边停车严重、机非混行干扰等原因，被迫多处改线至主干道路行驶，丢失了原线最重要的填补街巷功能。

南京304路公交支线发展历程。

而另一部分支线，如301路、302路、306路，因线路不断延长、客流持续增长、道路拓宽等原因，均改用了10米以上大型车辆，在线路功能、运营服务等方面均向常规线路靠拢。城市道路结构缺失，道路通行条件受限、运营调度管理缺乏创新等，均导致南京市3字头公交支线的功能逐步弱化，后续开通的线路均向仙林、马群等主城外围片区辐射，一度兴盛的公交支线日渐萎缩。

南京马路街、堂子街、西桥等街坊支路难以被公交覆盖。

2、短驳地铁公交支线的发展困境

2006年至今，随着南京市 “一主三副”的城市空间框架不断拓展，以及轨道交通的大力发展建设，主城区周边（麒麟、铁心桥、板桥、滨江等片区）远离轨道站点的地区新建居住小区不断出现，带来大量短驳轨道的出现需求，主要轨道站点非法营运车辆集聚，节点交通拥堵问题凸显。为此，南京市围绕轨道站点及需求旺盛片区，陆续开通了近二十条接驳轨道的公交短驳线路，包括高峰区间线路、全天服务线路及定点班次等，一定程度上，缓解了片区短驳需求。但因线路功能过于单一，大量短驳地铁的线路出现了“高峰满、全天空”的现象，通勤时段后客流下降严重，甚至诸多班次存在空跑，运力存在浪费。同时，短驳线路在服务模式、运营调度、车辆配置等方面与常规线路基本无异，存在车速慢、候车难、停站多等问题，支线功能难以发挥。

南京铁心桥片区171路及108路地铁短驳线路示意图。

公交支线发展思考与策略

回顾南京市公交支线网络近二十年发展历程，伴随着城市生长建设，历经起源、发展、兴盛、弱化、重整等一系列过程，其在功能定位、体制建设、运营管理、服务模式及配套设施等多方面的经验，值得总结反思。

1、基本认识

公交支线是广覆盖、多模式、一体化的城市公共交通体系的重要组成之一，是多层级常规地面公交系统中的毛细血管，与对外交通、轨道交通、中运量公交、公交干线等相互衔接，共同搭建“门到门”的开放式大公共交通系统。应根据城市社会经济发展水平，依托城市道路网、轨道交通、公交枢纽及专用道等建设情况，开展完整的城市公交支线系统规划设计，着力突破“最后一公里”的公共交通服务功能瓶颈，构建通达深入、一体衔接的公交支线网络，填补城市街巷支路公交服务空白，通过运营模式的创新提升公交支线的服务水平。

功能定位。公交支线是专门为居住区服务的方便、灵活、廉价的驳运线路，在一定公交服务区范围内，连接轨道站点或公交换乘枢纽，以及周边的居民区、学校、社区服务中心、医院、大型商场等客流集散点，提供高效便捷的短距离公交接驳换乘服务。

分区分类。首先，结合各城市公交服务分区划分，针对不同片区社会经济发展水平、土地利用、出行强度等进行分析研判，制定分区域、差别化的公交支线网络发展策略。其次，依据客流需求——包括常态化短驳需求（社区内、楼宇间常态化短驳需求）、高峰段通勤需求（满足高峰通勤，接驳轨道及主要换乘枢纽）、强覆盖通达需求（覆盖城市支路网，提升公交可达性及覆盖率），将公交支线进行分类——包括全日线、高峰线（仅高峰开行或常规线路高峰区间线）、定点班线、夜间线等。

2、体制建设

公交支线系统的构建不能一蹴而就，需结合城市道路、轨道、场站、智能平台等相关建设，逐步完善、动态调整，应着力形成完整系统的公交支线建设机制，从规划设计、运营管理、服务水平、车辆配置、基础设施、财政保障等多方面制定支撑城市公交支线网络发展的机制体制。诸如《上海市“最后一公里”公交线路客运服务规范（试行）》、《苏州市公交线网优化技术导则(2015) 》等相关规范导则，均对城市公交支线网络的功能定位、技术要求、运营服务、财政来源等内容予以明确。同时应建立公交设施供给与乘客出行需求的互动机制，通过建立需求征集反馈平台，不断优化线路运营调度手段、站点布设、服务水平等，并定期开展评估调整，引导公交支线网络的健康可持续发展。

3、设施配套

城市道路。公交支线网络紧密依附于城市道路网络，城市道路网络结构、需求管理、路权分配、“窄马路、密路网、开放街区”布局模式等，都是城市公交网络覆盖的根本基础，将更多城市道路资源分配给城市公共交通、慢行交通等绿色环保的交通方式，是引导城市健康可持续发展的重要措施之一。受道路网结构、通道建设、路边停车、机非混行等影响，南京现状支路网中仅18%布置了公交线路，线网通达深度不足，同时大尺度街区、学校机关“大院文化”、关键通道单一拥堵等均成为制约公交线网深入通达的重要因素，公交支线“快速、便捷”的功能依赖于城市道路的通达，呼吁清理相关次干路、支路路内停车，“还路于民、还路以于公交”，恢复被迫撤销的支线公交。

场站设施。一方面，公交场站设施的配套建设及分布均衡性，对公交支线网络的规划选线有着较强制约，居住片区的公交覆盖需要公交场站锚固；另一方面，片区内公交换乘枢纽建设支撑着公交支线一体化接驳骨架公交线路的功能实现，以南京为例，如马群、油坊桥、经天路、仙林湖、天隆寺等短驳需求旺盛的公交换乘枢纽，均存在设施规模不足、换乘不便等问题，多层次、一体化的公共交通线路需要多层级公交枢纽设施体系的配套保障。

南京城东片区“大院阻隔”及城南片区“通道单一”示意图。

路权优先。公交短驳支线的高效运营同样需要公交专用道网络的支撑。南京现状公交专用道尚未成网且分布不均，对于城市外围居住集中片区（板桥滨江、铁心桥、马群等片区）沟通主城区的关键通道支撑不足，导致公交车辆与社会车辆混行、运营效率低下，公交短驳支线高峰车速均在15km/h以下，周转时间长达30min左右，短驳轨道的功能难以实现。

南京现状未通公交线路支线及公交专用道示意图。

4、运营管理

优化公交运营配置，打破线路“同质化”僵局，构建功能明确、特色突出的公交支线网络，主要从车辆配置梯度化（丰富优化公交车辆运力配置，满足不同人群、不同区域及不同时段的出行需求）、线路运营信息化（提升支线线路信息化、准点化，缩短乘客站台等候时间）、运营调度灵活化（部分运力灵活调配，补充高峰短驳需求）等方面优化完善。现状南京市公交运力车辆配置较为单一化、大型化（主城区公交车辆8米以下仅占4.3%），主城内既有支线配置10米以上大型车辆为主，受道路条件限制较大，运力资源存在浪费。同时，在智能调度方面，高峰区间短驳线路、定点班次、跨区域协调调度、单边及循环线路调度等运营手段有待优化，短驳支线的信息化、准点化有待完善。

南京市现状公交场站分布及江南公交车辆运力配置示意图。

5、服务模式

进一步，不同于传统常规公交线路依托城市客流走廊规划设计，公交支线线路更注重微观个体时效性短驳出行需求的获取。而公共交通的服务模式创新不足，导致在“最后一公里”出行不便区域，公交设施供给往往滞后于网约车、非法客运车辆等，且服务质量、可靠性不足，出现更为廉价、安全的公交系统吸引力不足的问题。

因此，不仅限于公交支线系统，对整个常规地面公交系统，都应加快以需求为导向的公交供给侧改革，加大公交服务模式创新、拓展公交服务范围，考虑市场化机制引入，针对特定人群、特定需求服务，在城市各功能片区内发展诸如医院、学校、超市、楼宇、通勤巴士等多种高品质公交服务。

同时，在“互联网+”劲风吹来后，公交行业应主动思考、积极引导由“互联网+公交”服务模式带来的冲击与变革，北京、上海、深圳等地已陆续开辟网约巴士线路试点，利用互联网技术改进传统的公共交通组织模式、运营模式、服务模式等成为趋势与可能，面向全民出行的公交服务模式正待进一步探索完善。

结语

随着城市化进程加快、城市空间进一步扩展，居民出行总量持续增长且需求更趋多样化，同时受到机动化大幅增长、道路空间资源有限、城市生态环境恶化等影响，城市公共交通面临巨大挑战。

全面发展广覆盖、多模式、一体化的城市公共交通系统成为支撑城市健康发展的关键，而公交支线系统是地面公交系统中的毛细血管，对提升公共交通可达性、解决“最后一公里”接驳服务能力有重要意义。城市公交支线系统的构建应以需求为导向，建立健全公交支线规划设计机制体制，依托城市道路网建设、公交场站及路权优先设施配套等保障措施，优化完善公交线路运营管理手段；同时，应进一步加大公交服务模式创新力度，丰富拓展公交服务内涵，利用“互联网＋新技术”的推广应用，推广共享巴士，发展需求响应式公交服务，切实构建“以人为本、面向全民”的城市公共交通系统。

作者简介：

杨涛，南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司董事长，南京大学、东南大学、南京林业大学兼职教授，博士生导师

陈阳，南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司综合交通规划二所副所长

罗航，南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司综合交通规划二所工程师