破解政务失信⑤｜专家支招治政府“老赖”：严格执法严厉问责

近日，地方政府政务失信问题引发关注。

4月13日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）以“人民政府”为关键词，在全国失信被执行人名单中检索到400余条失信信息（信息随执行情况实时变动）。

这些失信信息中，逾八成涉及地方政府拖欠债务，也有的是地方政府行政诉讼败诉后，未履行法院裁判确定的义务。

政务失信问题已引起高层重视。2017年两会上，国务院总理李克强做的政府工报告特别提到：“强化督查问责，严厉整肃庸政懒政怠政行为，坚决治理政务失信。”

多名受访专家表示，地方政府失信既损害了政府形象和公信力，也损害司法权威。虽然目前《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定了对拒不执行法院裁判的惩戒措施，但“立法易，执法难”问题仍然存在。

专家们建议，建立有效的追责机制、严格执法和加强舆论监督，或能助力破解政务失信。

受访者：中国政法大学诉讼法学研究院教授谭秋桂、国家行政学院法学部主任胡建淼、最高人民法院行政审判庭原审判长蔡小雪、北京市才良律师事务所主任王才亮

地方政府“老赖”为何接二连三

澎湃新闻：以“人民政府”为关键词，在全国失信被执行人名单中检索到400余条失信信息，一些地方政府缘何接二连三成为“老赖”？

谭秋桂：地方政府成为“老赖”，原因比较复杂。目前多是政府作为民事法律关系主体实施民事法律行为后，形成民事责任，经法院民事审判后，拒不履行民事裁判文书确定的义务而引起。

地方政府机关作为民事法律关系主体有多种原因。一是在处理政府办企业遗留问题时，由于无偿接受企业财产，或者撤销企业后承担被撤销的企业的债务而成为民事法律关系的主体；二是政府作为民事主体从事民事法律活动，如政府盖办公楼，而成为民事法律关系的主体。

一些地方政府接二连三地成为“老赖”，一是说明部分政府负责人法律意识不强，对司法权威的认识不足，没有认识到拒不履行法律裁判确定的义务是严重的违法行为。二是说明我国司法权威仍然严重不足。

胡建淼：现在人们常常将拒不履行法院裁判所规定义务的当事人称作“老赖”。可以承认，中国极个别的地方可能也存在政府成为“老赖”的现象，无论在民事诉讼中，还是在行政诉讼中。这种现象的存在，说明我们离“法治政府”还有距离。

王才亮：地方政府成为“老赖”的原因有三大方面：第一，地方政府的财税收入入不敷出，经常出现欠账还不清的现象；第二，地方政府插手管了诸多不该管的事，这就需要更多的人力物力，机构越来越臃肿，费用支付也会越来越多；第三，铲除政府欠债行为还有赖于法院的执法手段，这一行为也侧面说明了法院判决成法律“白条”。

澎湃新闻：地方政府成为老赖有何现实危害？

胡建淼：地方政府成为“老赖”远比公民、法人、其他组织成为“老赖”更让人不可思议和不可接受。政府是公共权力的行使者，它代表国家行使行政权。它若成为“老赖”，势必影响国家和政府的公信力。

谭秋桂：政府本应当成为遵守法律的模范，成为依法治国的积极推进者。但是，个别地方政府机关拒不履行生效法律文书确定的义务，不但不遵守法律，反而成为严重的失信者。地方政府成为老赖，一是损害了政府的形象和公信力，二是破坏了司法的权威，三是给普通老百姓带了一个坏头，造成了严重的执行难问题。

蔡小雪：如果我们的政府没有契约意识，随意撕毁承诺或不遵守契约中的约定，老百姓不会支持和配合政府的工作，政府的政策难以推动，政府所签订的契约也难以很好的执行。

政府的诚信应当从一件件小事做起，做到言行一致，才能取信于民，政府的话才会有人听、有人信。特别是在市场经济的环境下，政府必须要有契约意识，遵守承诺和契约中的约定。

王才亮：坦白讲，建设法治国家，政府要讲诚信，法院司法要公正施法。大量法律“白条”的出现，足见司法存在不公，极易损失公信力。现实中，在社会矛盾即将激化时，我们还缺少法律上的疏通渠道，虽然在法院的努力下许多社会矛盾也得以化解，但从全局上看，法院独立行使审判权还存在一定距离，要通过司法的审判来纠正政府的错误行为。

治理之策：严格执行现有法律，建立追责机制

澎湃新闻：今年政府工作报告中提出，要强化监督问责，严厉整肃庸政懒政怠政行为，并增加了“坚决治理政务失信”的内容。如何才能有效防治政府老赖行为？

谭秋桂：首先是要增强政府机关工作人员，尤其是行政首长的法律意识，使他们能够重视法院的裁判并认识到拒不履行法律裁判的严重后果；二是要改善政府机关工作作风，积极履行义务，防止被人民法院裁判承担民事责任；三是要强化追责机制，对于拒不履行法院裁判确定的义务的政府机关的首长和直接责任人员进行严厉追责。

此外，要建立逐级追加上级行政机关为被执行人的机制。即下级行政机关没有履行义务的，人民法院有权追加其上级机关为被执行人，由上级机关代替下级机关履行义务。

胡建淼：关于如何整治地方政府“老赖”，这在立法上已经解决。地方政府如果作为民事诉讼的当事人，它拒不执行法院裁判的，就适用《民事诉讼法》第111条、第255条，可以对单位、单位负责人在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息；根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

地方政府如果作为行政诉讼被告，拒不执行法院裁判的，就适用《行政诉讼法》第96条规定：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

我以为，前述法律手段已足矣！我们无须发明其他手段，只要严格执法就行。我们要防止的是，有现存管用的法律手段不用，而去发明一些其他的方法。

蔡小雪：政府应在向社会作出重大承诺或签订协议前作出论证，同时要明确作出承诺或签订契约的每位参加论证的领导干部的责任，做到权力与责任相一致，避免出现了问题无人担责。

政府作出重大承诺或签订行政协议前，应当向社会公布法律、法规及规章规定实施这些行政行为的步骤、顺序、期限等，将论证情况及依据向社会主动公开，最后公开具体内容。

加强监督管理，一是内部监督，二是司法监督，三是接受人民群众的监督。任何公民和组织都有权对政府违背行政承诺或不遵守行政协议规定的行为进行举报。对公民、组织的举报，行政机关不得拖延不办，更不得给予打击报复。对拖延不办者或打击报复的，应当依法给予行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。

王才亮：在实践中，法院或能对其低一级的人民政府进行监督，但对于其同级政府或是上级政府，恐难做到公正司法，法院只要受制于地方政府，就无法实现监督，地方政府“老赖”问题也就会被搁置。此外，我们在不断推进立法惩治老赖的同时，仍难面临“立法易，执法难”困境，导致问题无法解决。

治理政府“老赖”不仅需要法院的公正司法，还需要严厉问责。比如，针对拒不执行人民法院生效判决的行为，法院应以法律名义作出追责，“你作出几个判决来，看看政府还敢不敢继续违法”。此外，还需加大社会的舆论监督，舆论监督不力才导致有些地方政府“为所欲为”。