麦克马斯特重组国安会班农出局，白宫权势排位或将“大洗牌”

4月5日，特朗普政府终于在“最短命国家安全助理”弗林辞职月余之际宣布了对美国国家安全委员会的再调整。其主要内容有三：

第一是恢复了参谋长联席会议主席和国家在国安会部长级委员会的常任席位；第二是重新将国土安全委员会在组织上重新并入国家安全委员，将两者由大体对等调整为上下级关系；第三则是撤销了总统首席战略家班农在国安会的常设席位。经过此次改动，美国国安会在2月份才打上的“特朗普烙印”被扫除一空，可谓是重归了奥巴马的旧制。因此，调整消息甫一传出，几乎立即引来了美国媒体和政策界的一片欢呼。

他们庆祝的正是第一和第三条改动。一时间美国评论纷纷表示，班农的离开与情报、军事部门首长的回归意味着国安会终于恢复了在国家安全议题上保持“政治中立”的传统，专业经验到底是压倒了国内政治利益考虑。而在庆祝之余，评论界还在猜测这一动作是否意味着班农的“失宠”和白宫中反建制派的又一次重大挫败。

当然，虽然美国舆论对此次调整一片叫好，但是并没有什么人表扬特朗普亡羊补牢、知错就改，相反倒是一边倒地称赞新任国家安全助理麦克马斯特（Herbert Raymond McMaster）能够拨乱反正、力挽狂澜，让国家安全委员会重新走上了正道。如果说还有什么美中不足，那就是由于白宫的掣肘，麦克马斯特始终未能克竟全功，彻底将弗林带进来的“圈外人”彻底清理出国安会幕僚班子。

麦克马斯特与国安会重组

在就任国家安全助理前，美国陆军中将麦克马斯特既是一名先后在海湾战争和伊拉克战争中立下突出功绩的前线指挥官，也是一位拥有北卡罗来纳大学博士学位、出版过军事历史著作的战略思想家。特别是在伊拉克战争中，他在塔尔阿法尔（Tal Afar）采取的重视军民合作的反叛乱战术得到了上司彼得雷乌斯的大力肯定和推广，也间接成就了后者的功勋和声望。

尽管为了增强与行为乖张的弗林的反差，美国媒体试图把麦克马斯特描绘为一个“热衷于当无名英雄”的典型“马歇尔”式军人，但是客观而言，向来敢于挑战权威、敢于著书立说的麦克马斯特绝非是一个标准的传统军人，而是颇具创新精神。也正因如此，他才得到了绰号“疯狗”的现任国防部长马蒂斯的青睐，成为了弗林辞职之后的备选之一。随后，由于头号候选人、退役海军中将哈沃德（Robert Harward）反感白宫的管理方式，拒绝了特朗普的邀请，麦克马斯特遂成为了鲍威尔之后第二位出任国家安全事务助理的现役军人。

作为一名既有陆军作战部队经验、又富有挑战精神的战略家，麦克马斯特显然对弗林领导下负面新闻缠身、一团混乱的国安会机制及其幕僚班子极其不满。作为就任的条件，特朗普也很有可能向麦克马斯特做出了允许其重组国安会的承诺。因此，早在2月底就任之初，华盛顿就不断传出参联会主席和国家情报总监将重获国安会的常设席位，而班农也可能要退出部长会议的风声。

彼时，包括白宫在内，各方对前者并无异议。对于后者，在白宫内部却依然存在争论。然而在1个多月后，麦克马斯特最终还是成功实现了按照自身剧本重组国安会架构的既定目标。除了高层设计之外，这位新任国家安全助理还在国安会幕僚班子内部杜绝了弗林的小圈子决策主义，重新确立了保证所有相关方在场的正常工作方式。这些举措自然赢得了美国政策界的交口称赞，甚至将原本有些“特立独行”色彩的麦克马斯特视为奠定了当代国安会模式的斯考克罗夫特的忠实信徒。

目前看来，与30年前的前辈相似，麦克马斯特的就职恰逢国安会的一时低谷，这也为他“拨乱反正”、建立政治声望提供了难得的机遇。同时不论出于何种原因，特朗普在弗林之后至少也做到了信守承诺，满足了麦克马斯特的重组要求。以此而言，宾主双方确有可能维持住这样一种建设性的相互支持关系。然而，若因此就断言麦克马斯特的影响力已经大幅上升，却也尚显言之过早。

麦克马斯特的枷锁

虽然外界对麦克马斯特赞誉有加，内部也有马蒂斯、军方和共和党国会党团的支持，自身也暂时在国安会的重组中赢得了总统的信任票，但是无论是在国安会幕僚的用人上，还是在政策导向上，麦克马斯特的影响力仍然有相当的局限性，可谓是带着枷锁起舞。

在人事任命上，虽然作为国安会幕僚班子的领导，麦克马斯特理应拥有较大的裁量权。但是对此白宫一早就预先定下了基调，表明弗林的离开并不会意味着一场“大清洗”。

就目前的人事调整看来，麦克马斯特做出的改变也并不是很多。在国安会下属的各主要部门中，原负责战略规划的高级主管霍兰（Dave Horan）在弗林辞职的当天离职，麦克马斯特得以任命共和党外交政策专家莎德罗（Nadia Schadlow）取而代之。此外，麦克马斯特还分别任命传统基金会的柯蒂斯（Lisa Curtis）和布鲁金斯学会的希尔（Fiona Hill）担任负责南亚和中亚事务、俄罗斯与欧洲事务的高级主管，他们分别顶替了弗林之前任用的驻印武官方特斯（Robin Fontes）准将和国防情报局官员谢伊（Tim Shea）。同时麦克马斯特还将弗林的亲密战友、负责监督国安会各地缘事务部门的凯特勒（David Cattler）调回了国防情报局。这些更迭也代表了麦克马斯特都是用共和党建制专家取代了弗林的国防情报局班子的努力。

但是与此同时，不少国安会高官仍然得以留任。主管东亚事务的高级主管波廷格（Matt Pottinger）、负责中东事务的首席顾问哈维（Derek Harvey）、负责战略规划的副总统助理哈灵顿（Kevin Harrington）都平安落地。同时，在白宫的直接干预下，麦克马斯特也一直未能解雇国安会负责情报项目的高级主管、30多岁的犹太裔官员科恩-瓦特尼克（Ezra Cohen-Watnick），而在后者传出泄露保密情报的丑闻后，白宫甚至更加坚定加以维护。这暴露出麦克马斯特虽然能够清理掉“倒台”的弗林一系，但是对于特朗普安排在国安会中的其它亲信，可能仍然力有未逮。更何况，白宫至今仍在坚持“凡是批评过特朗普者一概不得进入政府”的原则，这也极大限制了麦克马斯特进行人事更迭的选择范围。

在政策上，麦克马斯特则在就任之初就碰了特朗普的钉子。虽然麦克马斯批评奥巴马避谈穆斯林与恐怖主义间联系的做法是“视而不见的鸵鸟政策”，但是他也并不赞成特朗普对伊斯兰世界的直接指责，而是希望尽可能地争取到盟友。因此，他刚一就任就通过国安会机制向白宫建议不要再使用“激进伊斯兰恐怖主义”（radical Islamic terrorism）。然而，特朗普对此置之不理，仍然在随后举行的国会演讲中大谈“伊斯兰恐怖主义”，彼时这一反应也引起了外界对麦克马斯特能否保持影响力的担忧。

正如上述种种所示，虽然在重组方案公布之后，外界不断看涨麦克马斯特的影响力及其对美国国家安全决策的“矫正”作用，但是其中可能有不少“玫瑰色”的幻觉。根本而言，目前的麦克马斯特仍然是特朗普的“圈外人”，虽说不至于如履薄冰，但也绝非有磐石之固。

班农离去的寓意

不过，相对于麦克马斯特的上升，班农的可能“陨落”才是美国舆论如此关注此次国安会重组的根本原因。固然，是否拥有常任席位，甚至列席会议本身都不会决定班农对特朗普的影响力，但是美国的建制派太希望此举能够成为班农影响力下降、“失宠”乃至彻底离开决策内圈的信号。在前者看来，班农就是一个能够为国内选举、巩固特朗普的地位而不惜对伊朗宣战、与整个伊斯兰世界为敌的狂人顾问。不过这一愿望能否实现，目前还仍然是未知数。毕竟，对于班农失去国安会部长委员会的常任席位，华府内外仍然有两种完全不同的解读。

班农自身及其支持者表示，这一安排绝非突然，完全是按照既定方针行事。按照这一派说法，之所以给予班农席位，并且提高国土安全委员会的地位，其目的一方面是为了监督弗林，另一方面则是要防止国安会中的“苏珊·赖斯分子”继续操纵美国的国家安全政策。之所以要监督弗林，就是因为早在“通俄门”事发之前，特朗普团队中的很多人就已经怀疑他的能力和作风，难以放心地赋予重任；之所以要监督其他普通国安会幕僚，则是因为他们在民主党政府时期已经习惯了在执行层面插手国安政策，甚至是故意泄密，让特朗普政府难堪。因此，在弗林已经离职、国安会走上正轨的现在，班农可谓已经“完成使命”，回复原装也是理所当然。班农本人还表示，即使拥有席位，他也从未参加过国安会的会议，以表明对这一“虚荣”并不看重。

不过在班农的反对者们看来，根据他们从某种来源获得的国安会会议记录来看，班农在这一问题上是有所掩饰：他明明在弗林辞职之前参加过一次部长级会议。因此，班农的这一套解释不过是为自己化解尴尬而已。相反，对于失去席位的动议，班农根本不是无动于衷，而是报以了完全退出特朗普政府的威胁。结合起“禁穆令”的两次受阻和推动新医保法案的巨大失败，反对者们认为此次调整预示着班农在白宫的影响力已经岌岌可危，几乎就已经要离开内圈。同时，更有传言表示班农现在与库什纳已然势同水火，整个白宫都在担心要发生一场“大洗牌”。而麦克马斯特，则做好了提拔与库什纳关系密切的迪纳·鲍威尔(Dina Powell)代替麦克法兰的准备。在美国官方公布的决定空袭叙利亚的军情室照片中，鲍威尔位列麦克马斯特之后，而原本的副助理麦克法兰则不知踪影。考虑到坊间盛传她将转任驻新加坡大使，看来虽然在弗林风暴之后仍能保住官职，但是到底还是要为“驸马”的人让位。

当然，在这些反对者中，有些期望看到的是特朗普能够“改邪归正，选贤任能”；而另一部分则希望来一场“内讧不断，众叛亲离”的闹剧，彻底终结特朗普连任的希望。

无论班农能否平稳度过此次风波，麦克马斯特所领导的国安会机制仍然要面对来自特朗普本人，其民粹主义支持者，以及影响力不断扩大的库什纳所带来的诸多挑战。此次重组的胜利，在很大程度上只能说是暴风雨中的宁静。作为圈外人的麦克马斯特，是会像里根时期的鲍威尔那样声名鹊起，还是像奥巴马政府的琼斯那样最终黯然离去，还要看他能否在接连不断的政治风暴中措置得宜。显然，这并不会是一个轻松的任务。

（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员）