产业竞争力报告⑧美国产业政策调整及其全球影响

美国是当今世界唯一的超级大国，拥有领先的产业技术，长期处于全球制造业产业链和价值链高端。自1990年代以来，美国的一系列去工业化政策导致其产业空心化问题逐步突出，且与新兴国家或地区的产业竞争不断加剧。2008年金融危机后，美国为找寻新的经济增长点，提出“再工业化”口号，力图通过发展先进制造业保持其优势地位。

美国产业政策有哪些特征

美国的产业政策对美国产业转型发展与经济增长具有重要推动力量，由立法、司法和行政机构三者共同实施。综观这些产业政策，具有以下基本特征：

（一）创新性

美国产业政策的核心内容是创新政策。美国政府通过出台一系列创新法案，在战略部署上逐渐将政策重点聚焦为发展先进制造业，形成了以提升产业核心竞争力为主要目的，以创新政策为核心的现代化产业政策体系。20世纪80年代，里根政府通过推动技术转移立法，积极鼓励中小企业创新创业，支持企业之间开展联合研发，推进将军事科技研究成果拓展至民用领域，牢牢抓住技术创新提升产业竞争力，为产业发展营造优良的制度环境。美国政府鼓励在研究机构中建立各种技术转让制度，开创“政产学研”合作发展模式（见表1）。 

表1  里根政府时期美国产业技术政策

资料来源：根据美国政府公开资料整理。

克林顿政府时期，美国进一步加强对技术创新的支持，将技术创新作为国家经济增长和提升产业国际竞争力的主要突破口，力图通过一系列以创新为核心的产业政策，明确美国新兴产业发展的核心领域，大力推进“政产学研”协同创新，加快科技成果转化，建立完备的技术转移法案，促进美国的产业繁荣（见表2）。 

表2  克林顿政府时期美国产业技术政策

资料来源：根据美国政府公开资料整理。

21世纪初，小布什政府陆续出台《创新美国》（2004）、《超越风暴》（2005）、《美国竞争力计划》（2006）、《美国竞争法》（2007）等产业政策，将这些政策作为提升美国创新能力的行动纲领，重视基础科学研究的战略地位，通过产业政策引导教育培训机构设计完备的培养方案以大力培养高技术人才，旨在最大限度提升国家竞争力，保证美国在全球范围内的产业优势。奥巴马政府先后出台《美国创新战略：推动可持续增长和高品质就业》（2009）、《美国创新战略：确保经济增长与繁荣》（2011）、《美国创新法案》（2014）、《美国创新战略》（2015）等产业政策，将产业政策视为美国创新驱动经济发展的纲领性行动计划，旨在抢占全球科技制高点，保证美国经济发展的繁荣昌盛与安全稳定。经过多年发展，美国已拥有较为成熟的创新制度环境，如关于健全专利诉讼程序的《专利程序法》、激励中小企业创新的《小企业技术创新进步法》；军用技术成果加快转化，美国国家实验室和美国国防高级研究计划局（DARPA）多年来已成功推动因特网、GPS全球定位系统、机动机器人等多个军事技术的商业化应用；形成富有活力的产学研协同创新模式，硅谷孕育了谷歌、苹果等世界知名企业。 

（二）前瞻性

美国政府富有前瞻性地将人工智能、量子通信、新材料、生物技术作为下一阶段发展的关键行业，不断增加其研发投资。同时，美国政府把重点放在创新资源上，解决产业发展中遇到的问题，实现新技术的产业化应用，利用新技术改造传统制造业。除此之外，美国产业政策的前瞻性主要体现在的先进制造产业发展规划。比如《美国国家创新战略》（2015）提出要加快前沿领域的新突破，注重加大先进制造、精密医疗、汽车、计算机等九大先进技术领域的研发投入。《先进制造业美国领导者战略》（2018）指出要提前布局新一轮工业革命需要优先发展的先进技术，如人工智能、大数据、新能源新材料、生物医药等，旨在保证美国制造大国的地位，引领全球科技革命与产业技术变革。

以人工智能产业为例，美国从2016年至今出台一系列产业政策推动人工智能领域的科技突破，加快人工智能技术在工业生产、社会发展中的应用，确立美国人工智能产业的绝对优势。比如《为人工智能的未来做好准备》（2016）重点论述了美国人工智能的发展现状、机遇及挑战，积极为美国人工智能产业发展布局谋划，加大美国在人工智能领域的核心技术攻关，提出相关具体措施，以确保美国的科技强国地位。此后，相关产业政策设计了美国人工智能产业发展路线，并提出在加强基础科学研究的同时也要重视相关人才的培养，将美国建设成为人工智能产业的全球高地。2016年，美国白宫发布《人工智能、自动化与经济》报告，指出人工智能技术将会大幅促进科技进步和生产率提高，对劳动力市场造成潜在的多重影响，预测人工智能将会给经济发展带来的影响，并提出可行对策。《美国人工智能行动：第一年度报告》（2020）从投资研发、释放资源、消除创新障碍、培训人才、打造支持美国创新的国际环境等方面，梳理总结美国在人工智能领域取得的重大进展，并指明未来人工智能技术的发展方向。 

（三）间接性

由于美国的经济发展奉行新自由主义，且较少颁布直接的产业政策，因此，大部分学者认为美国不存在指引产业发展的政策。事实上，美国建立了一套具有间接性特点的“隐蔽”产业政策。其主要特点在于在美国独特的市场机制下，政府出来的产业政策往往作为一种兼具服务性和功能性的工具作用于产业发展，鼓励高校、企业、科研机构、中小企业的研究成果在市场机制的导向下在更大程度上得以扩散，并筛选有潜力与竞争力的技术推行产业化，并主导多边和双边贸易协定，以投资、商业贸易、产品分工占据并瓜分市场。具体来说，一方面，美国政府以每年1000多亿的开支补贴美国制造业企业在研发方面投入的短缺，督促企业大力投入研发经费；另一方面，美国政府通过一系列关于企业并购重组的法律制度，对企业并购重组活动进行干涉，为美国提升创新水平、打造技术创新的“规模经济效应”以及推进市场结构的完善创造了有利条件。 

（四）系统性

目前美国产业政策体系主要由产业技术政策、产业组织政策以及其他产业政策组成，此三者在美国产业政策体系中长期积极存在，持续贯穿指导着美国成为制造业强国的发展道路。其中，产业技术政策是产业政策的重点，产业技术政策以技术创新和研发为核心，旨在为企业发展创造依靠市场机制无法创造的条件，关注如何将一项新技术引入产品研发过程，通过商业化渠道来提升产业整体的竞争优势。针对发展潜力巨大但研发经费不足的企业以及创新的投资回报率周期过久，私人企业不愿涉足的技术领域，美国政府将出台相关政策予以扶持，旨在提高企业吸收先进技术与突破核心科技的能力。除此之外，美国的产业政策涉及多部门联合执行，例如，国防部、国立卫生研究院、能源部、国家航空航天局、国家科学基金、农业部、商务部等机构推行产业技术政策，联邦贸易委员会、司法部以及各级司法机构实施产业组织政策，联邦小企业管理局、经济发展局等机构实行其他产业政策。 

美国的产业政策对全球产业链布局有哪些影响

自美国政府提出“再工业化”口号，从税收、移民、基础设施、能源政策、金融监管以及贸易政策等方方面面重塑全球产业链体系，实现“让美国再次伟大”愿景。一方面，美国积极吸收来自海外的大量人才、资本等生产要素，实施再工业化战略，以促进就业保证美国经济的稳定增长；另一方面，美国政府在扶持传统产业转型升级之外，大力发展先进制造业和新兴产业，抢占全球科技制高点，巩固其在高技术制造业领域的主导地位。

（一）引起全球性贸易摩擦，引发产业链出现去全球化趋势

全球化导致世界各国经济利益分配失衡，加剧国际政治博弈，全球贸易领域的保护主义政策明显增多，严重损坏了国际贸易体系的平衡。全球产业链是发达国家维持其国际经济控制的一种策略，但随着新兴经济体与发展中国家逐渐从全球产业链低端向高端迈进，美国等发达国家在全球产业链中的优势地位受到冲击挑战，进而通过调整全球产业链分工模式来限制新兴经济体与发展中国家的产业发展。随着中国经济的快速发展，以美国为首的发达国家将中国作为贸易保护主义的主要对象，挑起历史上最大的双边贸易战争。自2018年3月，美国正式开启同中国的贸易摩擦，征收高额关税，对进口中国的规模从500亿美元提升到2000亿美元，而后升级到3000亿美元，不断提高征收关税税率。可见，美国对外主要通过贸易保护主义限制进口，增加了全球的贸易摩擦，对全球产业链的稳定造成冲击，带有明显的激进和极端色彩。这种贸易保护的行为给整个社会的发展带来了致命的打击，影响全球产业链的持续性和稳健性，加速了全球产业链的局部分化。此外，以跨国公司为主导的全球产业链也出现了去全球化的趋势，面临着全球供应链紧缩、产业链断裂的巨大风险。

（二）重构全球价值链版图，分工区域化趋势日益凸显

当前，全球形成了北美自由贸易区、欧盟区、东亚地区三大区域性生产网络，其中，北美自由贸易区以美国、加拿大、墨西哥为中心，欧盟区以德国、法国、意大利为中心，东亚地区以中国、日本、韩国为中心。这三大区域贸易网络相互依存、互为补充。其中，北美自由贸易区是一个相对独立的生产网络且内部分工格局具有较强互补性，美国、加拿大等国处于价值链的相对上游，且在区域价值链中参与程度不断加深，墨西哥等国处于价值链的相对下游。欧盟区在全球价值链上处于中上游位置，其总体分工地位逐渐向下游移动，核心成员国与非核心成员国在全球价值链参与程度和全球分工地位上存在较大差异。东亚区域的价值链对欧美国家存在一定的外部依赖，但外部依赖程度正逐渐下降，内部动力不断加强。相较于日韩，中国在东亚区域价值链的参与程度后来者居上，并在高技术制造业方面的竞争力呈现后发优势。

长期以来，美国在全球化的进程中一直位于领先地位，在全球贸易分工网络中大量进口廉价劳动力生产的低附加值消费品，进而将更多的财力物力投入到本国的科技创新和产业变革中，带领美国抢占全球科技制高点，推动美国先进制造业的发展。美国一直处于产业技术变革领域的技术前沿，以雄厚的科技创新实力处于全球产业价值链的上游，为保持其竞争优势，美国出台一系列以创新为核心的产业政策，加速美国产业变革，促进经济的可持续发展。美国通过一系列的政策和措施将制造业的就业和产业发展重新转回本土，力争加快全球跨国企业向美国转移，使得全球经贸关系恶化。与此同时，新冠肺炎疫情极大地阻碍了生产要素的自由流动，冲击了价值链分工的需求端和供给端，带来了多种形式的贸易保护主义，这将进一步暴露全球价值链的脆弱性，强化全球价值链分工已有的逆向发展趋势。疫情下，中美两国价值链分工的变动，必然导致全球价值链分工网络发生根本性变化，价值链区域化、国内化发展趋势更为显著。

（三）抑制新一轮科技革命对发展中国家产业链升级的推动作用

近年来，各国资源比较优势的变化直接推动了全球产业分工模式发生深刻改变，美国围绕关键核心技术引领新一轮科技革命，重点部署先进制造业，催化全球产业链升级演变，具体表现为：一是市场需求创造产业发展空间。随着新一代消费者的出现，智能手机、平板电脑等电子产品的市场空间不断拓展，为智能制造、信息技术等新兴产业的快速发展奠定了坚实的基础。二是新的生产模式有效降低制造业的生产成本。全球的产业链布局由最初的点式分布演化为网络分布，极大地促进了资本、劳动力等生产要素的高速流动，缩短了商品交易的时空距离，全球产业链呈现网络化、集聚化、集群化的特点，与此同时，大数据技术和人工智能应用改变了传统生产模式，打破了商品生产、营销、消费的地域限制，更加合理地配置全球的生产要素，进而降低了企业生产成本，提高企业生产效益。三是产业绿色化成为发展主题。制造业绿色化生产的需求日益增加，进一步巩固了发达国家的产业优势，缩小了新兴国家的产业发展空间，究其原因，发达国家在新一代信息技术、新材料、新能源、新能源汽车、生物医药等环境友好型产业上更具有技术优势，而发展中国家的生产技术水平相对较低，制造业污染排放依然较大，落后和过剩产能问题突出，有悖于当今世界产业绿色发展的大趋势。因此，新一轮产业技术革命将改变以往的全球产业分工格局，发达国家将凭借其工业革命积累的技术优势继续引领全球产业发展潮流，巩固其在全球产业发展中的竞争优势，而发展中国家与发达国家的技术差距将不断扩大，其在全球贸易格局中的比重将会逐步降低。

（作者邓洲系中国社会科学院工业经济研究所工业发展研究室主任、副研究员，叶云岭系中国社会科学院工业经济研究所博士后、助理研究员。本文摘自《产业蓝皮书：中国产业竞争力报告（2021）》，经作者审订，授权澎湃新闻刊发）