以检察建议促进检察监督制度创新发展

中国人民大学法学院教授
汤维建

自2018年10月至2021年10月，最高检先后发出“一号检察建议”至“七号检察建议”，助力国家治理体系和治理能力现代化，也为检察监督多元发展提供了有力支撑。

以检察建议促进

检察监督制度创新发展

最高人民检察院自2018年10月就校园性侵问题向教育部发出“一号检察建议”后，相继在规范司法审判、促进依法行政、完善社会治理、强化全民守法等方面又发出6个检察建议：2018年11月，就规范公告送达发出“二号检察建议”；2019年6月，就强化金融监管发出“三号检察建议”；2020年4月，就窨井盖管理发出“四号检察建议”；2020年7月，就防治虚假诉讼发出“五号检察建议”；2020年11月，就网络整治发出“六号检察建议”；2021年10月，就寄递安全问题发出“七号检察建议”。

最高检制发检察建议的

积极意义和功能

对最高检制发检察建议的意义可以从两个层面加以认识：一是从特殊性方面看，最高检制发检察建议所具有的特殊价值功能；二是从一般性方面看，检察建议所具有的一般性价值功能。就最高检制发的七个检察建议本身而言，其功能主要表现在：

第一，最大范围地彰显检察机关的法律监督职能。从最高检所发布的七个检察建议看，其涵盖了检察机关法律监督职能所分布的三大领域，即诉讼监督、行政监督、社会治理监督。其中，除“二号检察建议”规范公告送达和“五号检察建议”防治虚假诉讼，是针对法院的司法审判行为因而属于诉讼监督外，其他五个检察建议都是针对助推行政机关依法行政而制发的，因而属于行政监督和社会治理监督的范畴。诉讼监督是目前立法有明文依据的法律监督，行政监督和社会治理监督则属于检察机关的衍生监督，其后续的监督保障通常与公益诉讼相关联。诉讼监督是检察机关法定的监督职责，行政监督和社会治理监督则是检察机关能动司法检察的体现，是检察机关根据宪法第134条关于其法律监督机关的定位以及司法政策而进行的积极担当作为。也正因为如此，其监督的措施表现为检察建议这种柔性方式，而不是提起诉讼或抗诉等较为刚性的监督方式。

第二，促进中国特色社会主义检察监督制度的发展完善。检察监督具有鲜明的中国特色，检察建议加盟检察监督方式之列，逐步展现出了其制度潜质和制度优势，它具有方式柔、形式新、视野宽、领域广、接地气、重协同、效率高等特点，与抗诉、更换办案人员等刚性较强的监督方式形成互补，基于以柔克刚、以柔求刚、刚柔并济的制度特性，将双赢多赢共赢理念、协商性执法司法理念、民主化的社会参与理念、多部门职能协同运作理念等新的制度元素有序导入检察监督的制度构成之中，使之从理念到模式、从形象到行为均发生了前所未有的大变化，现代型检察监督制度的创新和转轨在检察建议的牵引和杠杆作用下步入了新阶段。

第三，促进司法治理、行政管理和社会治理的体系和能力现代化建设。检察机关在社会治理体系和治理能力现代化这一巨型法治工程的构建格局中具有基础性、杠杆性、黏合性、交融性的枢纽地位。检察机关用具体的个案诠释了检察监督的司法功能、控权促权功能、社会治理功能等。这从最高检这七个检察建议的发布可以充分看出。虚假诉讼防治检察建议有助于克服个案司法和由司法三段论闭环司法所固存的缺陷和不足，通过检察建议的法律监督，强化司法审判生态环境的自净能力，为司法审判输送合格优质的司法产品提供保障。公告送达中的非规范性通过检察建议将有望得到全面性整治，有力破解长期困扰法院司法审判的“送达难”瓶颈难题，有效保障当事人的诉讼知情权、参与权和获得公正司法裁判的权利。校园性侵的防治撑起了未成年人司法保护的恢恢法网。强化金融监管筑起了防范金融风险、维护金融安全、整治金融诈骗的“抗洪大坝”。严防窨井盖“吃人”维护了人民群众脚底下的安全，保护了人民群众的生命权、健康权、出行权。网络空间的治理建议注重守护网络世界的安全，为信息化时代的保驾护航亮出检察利剑。针对寄递安全问题治理的检察建议则促使加强协作，打击涉寄递渠道犯罪。最高检所制发的上述七个检察建议，用一个个生动鲜活的事例，向世人展现了中国特色司法制度的检察新担当、监督新作为、司法新模式、法治新境界。

当然，检察建议的制发只是良好开端，检察建议的落实和见到实效并形成长效机制，则是一个艰巨的过程，需要检察机关跟踪监督、久久为功。

从检察建议看

新中国检察制度创新发展

回顾人民检察制度从产生萌芽到发展壮大的90年风雨历程，人民检察制度不仅是中国法治建设的缩影，也同中国法治进程同呼吸共命运。新中国成立之初，检察制度确立了一般监督原则，检察建议制度开始在实践中发挥作用，后来检察建议制度鉴于检察机关被取消而陷入沉寂状态。1982年民事诉讼法（试行）确立了民事检察监督的基本原则，1991年修改的民事诉讼法规定了抗诉制度，民事检察监督制度在改革开放后得到了长足的发展。20世纪90年代开始进行检察建议的零星试点，2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》使检察建议得以逐步推广，2011年“两高”联合会签文件对检察建议予以认可和规范，2012年民事诉讼法修改将检察建议正式上升到立法高度加以规范。2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》有4处地方提到了检察建议，检察建议受到了高度重视。检察建议被上升到立法之后，新中国民事检察监督制度发生了诸多历史性变化：

其一，检察监督的领域更为广泛。与抗诉被限定于诉后监督不同，检察建议贯穿于诉前监督、诉中监督、诉后监督以及执行监督之中。检察机关在民事诉讼开始前就可以提出督促起诉、支持起诉的检察建议，在民事诉讼进行过程中，检察机关可以针对司法审判的程序违法提出检察建议，在执行程序中，检察建议对执行难和执行乱也能发挥出监督缓解作用。局部监督的原则被全面监督的原则所取代。

其二，检察监督的多元化格局已经形成。检察建议作为柔性的监督方式，可以有效弥补此前民事检察监督只有抗诉一种监督方式所存在的不足，抗诉、再审检察建议、检察建议、检察和解等多元化监督格局由此得以奠定，民事检察监督体系和监督能力现代化水平得以大大提升。

其三，助推了公益诉讼的诞生。2017年修改民事诉讼法第55条，规定了民事公益诉讼制度，其前置程序是向社会发布公告，建议和敦促相关利益主体先行提起民事公益诉讼；同时修改行政诉讼法第25条，以检察建议为前置程序，规定了行政公益诉讼制度。检察建议的前置功能，使诉前保护国家利益和社会公共利益成为常规机制和最佳状态。

其四，行政监督以及社会治理监督得以萌生，检察监督扩展至行政执法和社会治理领域。2019年2月最高检公布《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议制度进行了系统规范和调整，检察建议作用范围向行政执法和社会治理领域扩展，助力国家治理体系和治理能力现代化。

未来，检察建议将以其内在的制度优势逐渐发展成为越来越重要的监督方式，其精神和内容将覆盖所有的监督领域，成为检察机关发挥法律监督职能的重要抓手，检察机关将以检察建议所蕴含的新理念、新模式展开制度完善的新征程。（来源：检察日报）