访谈︱华林甫：行省制的由来与政区改革的趋势

【编者按】行政区划一直在变化，但从长时段来看，省、县两级制应是目前政区改革的趋势，具体一点，就是分省减层。但具体如何分、如何减，这里面大有学问。在中国人民大学清史研究所华林甫教授看来，首先应遵循历史的规律，不能拍脑袋，要根据实际情况来考虑，同时兼具前瞻性。他参与撰写的《中国省制演进与未来》（华林甫、贺曲夫、高茂兵、胡恒、李静合著，东南大学出版社2016年5月）就涉及这个很有现实意义的问题。近期澎湃新闻就此采访了华教授。

澎湃新闻：当初怎么计划出这么一本书呢？

华林甫：这套书的主编，刘君德教授，是我博士后的合作导师。他要出一套“中国当代城市—区域权力·空间·制度”的丛书，从行政区经济、行政区划的角度来研究。这套书现在出了十八、九本了。刘老师就根据我的特长取这么一个题目，古为今用。我博士论文答辩的时候，我记得那是1999年，是刘君德老师主持的，他提了一个问题：考证很精致、很独到，史料都竭泽而渔了，但是你做的考证得在现实派上用场啊。我写的地名学史嘛。我倒是受了启发，后来就跟他联系，他的博士后，他说要招全国第一个地名学的博士后也很好啊。所以博士后的题目叫《中国政区通名改革研究》。其实这里面有些章节都是博士后的出站报告里的。所以在刘君德老师的启发之下做古为今用的研究。

澎湃新闻：这还蛮有意义的。

华林甫：对。他谦逊地说你们懂历史地理多好啊，我们地理系、地理学的只懂现代地理，最多上溯到民国年间，再往前就不知道了。确实，我们想想看，如果某一个现象，历史长河几千年贯穿下来，规律性的东西就都能看到了——尤其政区这个东西很有规律。政区层级，两千五百年两大循环，政区怎么改革可以提供参考，这个趋势很明显。比如说政区层级，按照现行宪法的话，规定的政区是省、县、乡三级，中间这一层级是没有的——宪法第三十条。我们就说，到县级为止，古今就无缝对接了，是吧。

其实呢，历史政区研究是历史地理学，属于历史学，是文科的；现代政区研究是地理学，是理科的。同一个研究对象被割裂成文理两科了，很不合理。所以分科越细也有问题。从我个人角度来说，政区研究应该无缝对接——古今要对接。比如说如果只到县级的话，这个政区层级在古今是很有规律的。

澎湃新闻：两千五百年两大循环。

华林甫：秦始皇二十六年，分天下为三十六郡，郡下面是县，所以是郡县制。到西汉的时候，增加了诸侯国，其实诸侯国相当于郡。汉高祖的时候，无论是异姓王还是同姓王，分封的郡就多一些。七国之乱以后，所有诸侯国的封域都小于或等于一个郡，汉武帝用推恩令使诸侯国就相当于一个郡。虽说是郡国并行制，其实就是郡县制。到东汉也是，东汉当然吸取了西汉的教训，就没有反复了。一直到东汉末年的时候，黄巾起义，一郡之地财力、物力不够，要结合几个郡的力量来对付起义军，所以赋予汉武帝时设置的十三州刺史实权。州本来是监察区，州刺史改成州牧了，成了封疆大吏。这样的话，在东汉末年，州就凌驾于郡之上，产生了州、郡、县三级制。到三国两晋南北朝，全是州、郡、县三级制，州越划越多，郡越分越多，县倒增加得不多。到南北朝末期，一个州管辖两个郡，一个郡管两个半不到的县，所以中间这个层级纯粹多余。到隋文帝开皇三年的时候，废天下诸郡，把郡给废掉了；开皇九年平陈，又把废郡的制度推广到南方。从先秦产生郡县制，到隋开皇年间，回到两级制了——从两级制、三级制又恢复到两级制，这是第一个循环。

第二个循环呢？就从开皇年间开始，到隋炀帝大业年间把州改成郡，其实不光是改名，他把很多州给废掉了。隋文帝的仁寿年间，“今州三百”，实有二百九十七个州。隋炀帝改州为郡的时候，只剩一百九十个郡了，废掉了一百来个州。所以不光是表面的改名。到唐初的时候，武德元年又改郡为州。改来改去，但层级没改。到天宝年间又改了，乾徳元年又改回去，州改郡，郡改州，大部分时间还是州县两级制。安史之乱以后，作为监察区的道和方镇结合起来，方镇就成了管州管县的高一层政区，又多出了一个层级，两级制维持了一百多年、不到两百年。五代的时候，自然就是藩镇割据的延续。宋代创新了路制，杯酒释兵权，把节度使的权力收了，创立了路制，路是转运司路、提点刑狱司、按察司等。如果行政权力是一个范围，监察路是另一个范围，即使统辖范围一致的话，治所还不一定在一起。所以路也是高层政区,下面管府、州、军、监，再下面管县，当然，县是县级政区。军有管县的军和不管县的军，数量不多。府是从唐开元元年有的，府和州是平级的，最初的时候，唐朝只有十个府，到南宋末年的时候已经有五十二个府了，府逐渐增多，府是州的特殊化，到明朝的时候就遍地开花了，全国都是府。北宋这样，南宋也这样。北宋元丰年间二十三路，南宋的时候十七路。北方的话，比如说辽朝实行五京道，包括渤海国，都是学唐朝的；金朝是学北宋的，谭其骧先生称之为“道路制度时期”，这是三级制了。

到元朝的时候，变成多级制，不止三级。元朝实行行省制度，行省下面有五级的、有四级的、有三级的，更多更复杂，所以说元朝的制度太混乱了。像中书省，很特别，它不光是中央机构——相当于国务院，它还管着“腹里”，大都附近这么大的地方——我测算了一下，大概有八、九十万平方公里，都归中书省管。它既是国务院，又相当于河北省，就是这么一个奇怪的机构。所以要是专门研究一下中书省，应该也很好玩。在中书省下面有上都路，上都路下面有宣德府，宣德府下面有奉圣州，奉圣州下面管永兴县，这是五级制。当然，还是三级制、四级制居多。明清的政区改革，都是往三级制靠拢。元朝这么一改之后，就有了属州制度。所谓的属州，本来州郡县时期州的层级很高，但在逐渐降格。往往是原有的政区在降格的基础上再盖一个帽子，把原来的层级压下去，所以元朝产生了属州制度。明朝的时候，属州大概有两百来个。到清朝初年——我统计过——有一百六十七个。如果是直隶州，它是属于行省的，相当于府；如果是属于府、不管县的，就叫散州。可是这个属州，它既管县，又属于府。本来是省、府、县三级制，多一个属州，变成四级制。这是元朝的怪胎，明朝的时候就已经在改革了，到清朝的时候更是大力改革属州制度，把属州从府里面剥离出来，变成直隶州，比较大的直隶州变成府，小的直隶州依然承继到清朝末年。直隶州变化的趋向也很有意思，大概情况下，超过五个县的直隶州有可能升府，小于五个县的就比较稳定。明朝的府很大，像整个山东省才六个府，到清末的时候，山东就有十多个府级行政区了。比如湖南的岳州府，后来分出了澧州直隶州，洞庭湖西面就变成澧州直隶州，东面还是岳州府。再比如说衡州府，南北狭长，跨了衡山，后来把南面变成郴州直隶州了。大概到了嘉庆元年以后，属州制度就完全消失了，政区制度变成纯粹的省、府、县三级制，府级政区包括直隶州、直隶厅，县也是县级政区的意思，包括普通的县和散厅、散州。

到民国元年的时候，改革才彻底，废道、府，存省、县，以省直接管县，两级制。所以从开皇三年开始，经过三级制、四级制、五级制，逐渐改革，又恢复到两级制了。虽然1914年的时候，设立了道制，全国九十三个道，但这个道是虚的，这是省政府功能的承转机构。到了1927年北伐战争胜利以后，南京国民政府把道取消了，又是纯粹的省、县两级制，以省管县。后来蒋介石为了围剿江西苏区，设立了专区——行政督察专员辖区，这名称很复杂，变来变去的。解放后，专区改成地区。改革开放后，地区和市合并变成现在的地级市。原本地区、专区都是虚的，是省政府的派出机构，现在坐实了，变成省、市、县三级制。其实，这不符合宪法。从历史的长河来看，现在应该实行省、县两级制，所以十八大报告里写着：有条件的地方要实行省管县制度。这是符合发展趋势的。其实这个结论我早就得出来了，在2012年一个学术会议上——“清帝逊位与民国肇建”学术研讨会上，我提交的论文就已经提出来了。我不是为政策做注解，我纯粹是从学理上来探讨。所以我就说，学历史，具体知识好像没有用，但全部串起来，这个发展趋势就能看得很明显。

澎湃新闻：明朝看上去是很奇怪的一个朝代：实施都指挥使司的时候，都司的管辖范围有的和行省是不重合的，这是出于什么考量呢？

华林甫：洪武朝的制度设计很精致，考虑很多。很明显，朱元璋在吴国的时候还用行省制，到了洪武十三年胡惟庸党案以后，就改成了布政使司、提刑按察使司、都指挥使司三司了。这就是民政、监察和军事三权分立，防止地方割据、尾大不掉。像辽东都司，它不是任何行省的地域，辽东地区只设置了两个州。有些行都司——像山西行都司、甘肃行都司、湖广行都司，这些行都司主要管辖少数民族地区和边疆地区，湖广行都司在郧阳，四川行都司在今天的西昌，山西行都司在大同，陕西行都司在今天的甘肃。这些和行省就不吻合。而且有些卫所和州县也是错开的。比如说今天安徽阜阳的颍州府是南直隶的，而颍州卫是属于河南的，军事和民政有意地在边远地区错开。再如忠州，忠州是四川行省的，忠州卫属于湖广都司的。山西南部的几个卫所也不属于山西都司。

澎湃新闻：这样的话，行政成本很高的呀，并不方便。

华林甫：它不考虑经济，更考虑政治，只要稳定就行，只要地方上不出乱子。承平时代，这个制度设计很好，牢牢地控制地方，但是如果地方上有事就麻烦了。比如说有农民起义，省级相互牵制之后就不好办了。王阳明去镇压朱宸濠叛乱，后来升南赣巡抚，南赣巡抚包括江西南部、广东北部、广东东北部、福建西部交界的地方。那时候还有矿寇，就是矿工造反。

澎湃新闻：到这时候已经出现改革了吗？

华林甫：就这种改革，派出总督、巡抚。所谓的总督、巡抚，是中央都察院的官到地方上去办事。起初，事办完了就撤销了，后来事情多了以后，就成常设制度了。所以从制度上来说，整个明朝的总督、巡抚都是差遣的、具有临时性质的，不是定制，到清朝的时候才成为定制。

行省制度的生命力倒是很顽强，从元明清以来一直有，但是行政架构组织千变万化。元朝的时候，行省长官札鲁忽赤、平章政事；到明朝的时候，长官是布政使；到清朝的时候就是总督、巡抚了；民国年间是省主席、都督；现在是省委书记、省长。行政架构不一样，但是行省制度能延续下来，说明它是基本符合国情的。

如果要从这个意义上来说，今后行省或说省制的改革，首先要保留普通省，不但要予以保留，而且要完善它，怎么完善呢？现在的省级制度不光有普通省，还有自治区、直辖市、特别行政区。其实从历史地名学的角度来看，这种名称都不会长久的，尤其“特别行政区”，通名有这么长的吗？历史上没有的，所以迟早要改革的。再说直辖市，从政区的本质意义上来说，它是以城市为主的、块状的政区，也是省级政区；自治区也是省。所以像我在书里写的，“自治区”应该改成“自治省”，“直辖市”应该改成“城市省”或“都市省”。古今中外有很多例子是可以借鉴的，省级政区层面的通名统一以后有利于国家的规范化管理，都叫省——特别行政区怎么叫还没有考虑过，这牵涉到政策，今后再研究吧。

今后政区改革大的趋势应该是分省减层，减少层级，省要划小。我在两千年五百年政区层级两大循环的观点里面，提出了宏观的理论——这篇文章不长，后来被《新华文摘》转载了，我觉得这个理论很有意思，就是从趋势来说，今后肯定是省、县二级制。但省、县二级制，有的省很大，像江西、浙江还算中等的，像四川这么大的省，一百好几十个县，怎么分省？我在这本书里也有研究。我说唐宋时期川峡四路，重庆直辖市分出来只是川东这一部分，还可以再分。像河北也有一百多个县，应该以北京、天津为界，划分成两个省。山西也是大省，山西这个省现在比清朝时候还小了，清朝的时候，归绥道——归化、绥远、包头那一带（今内蒙古中部）都是山西省的，后来才划出去的。所以分省减层是个趋势，应该同时进行，如果光是分省或光是取消地级市，都没法推行也没有意义。一切历史都是现代史，从这个意义上来说，隋文帝很伟大，他开皇三年废天下诸郡以后，郡太守——郡级的官吏哪里去了？前人没有注意过。隋文帝不知道怎么做到的。

澎湃新闻：对，这确实是一个很重要的问题。

华林甫：而且，不能为分省而分省。首先，分省要遵循历史的规律，我也探讨了分省模式，从好几个省边界地区划出来重新组建一个省，这个成功的概率不高。分省模式是一个方面，再一点，还有分省的时间，就是设想政区改革的这一套改革方案，不是一下子推出的。当初初稿的时候，在最后有一节，我写了政区改革没有时间表，成熟一个实行一个。比如说，海南省在1988年分出来，因为南海问题重要；1997年为什么设重庆直辖市，重庆独立出来，因为三峡工程。分省都有特定的场景，不是说这个省大了，我拍拍脑袋就分，不是的。从这个意义上来说，政区改革可能持续几十年、上百年，甚至好几百年。总体方案不是一下子能够推行的。如果方案真的拿出来，一声令下就改的话，这跟王莽有什么区别，王莽不就这么干的吗？

澎湃新闻：他太过理想主义。

华林甫：所以新莽王朝很快就寿终正寝了。还有一点，今后分省要考虑海洋战略，这点书里没写，考虑也欠成熟。比如海南省，给它掉个头（南海省），这多好。新建一些省份，分出一些省，一定要像龚自珍这样有前瞻性，龚自珍写《西域置行省议》是在1820年左右，可是到了1881年才实现，他能看到六十年以后的事。我们现在做事要看到六十年以后，就是2077年。看得远的话，应该是海洋省战略提上议程，“海南省”改“南海省”；东海也应该设省——钓鱼岛问题；黄海现在问题不突出，可以不提；渤海没必要，它是中国内海。成熟一个，设置一个，不是想设就设。海南省改成南海省，管理南海诸岛顺理成章，可以把雷州半岛划给这个省，让它可以在陆地上有立足点。再如设置东海省，舟山群岛、钓鱼岛，这些沿海的岛都统一管起来，甚至可以考虑宁波就是东海省的省会。这些都可以再议，具体观点、具体的分省方案不一定能一锤定音，但这个思路应该是值得思考的。我们在里面写的地理行政区、政治行政区、少数民族自治行政区，这些都是陆地型的政区，没有海洋型政区。海洋行政区，要说县、地级市已经有了，至于省级，海南省也算，只是不叫南海省而已，今后这方面的研究应该增加。

所以在政区改革这个领域，大有可为，而且研究过程当中，一定要了解历史中政区的沿革状况，不了解的话，有些分省方案没有原则，像切豆腐似的，那就是瞎说了，分省一定要符合历史上分省的模式。比如有人提出以徐州为中心，在江苏、河南、安徽、山东四个省的交界处，新设一个省，历史上没有过，史无前例。也许现代学科看不清，我们学历史的看得一清二楚。咱们上历史本科的时候，一直让人问——亲戚、朋友、家人都在问：学历史有什么用？那时候真回答不上来，现在可以说：学历史还是有点用的，不是为个人所用，而是为国家、为社会所用。