左手是权力，右手是方略：美国布局东南亚的金融货币大招

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2021年12月21日，据英国《金融时报》报道，美国的证券交易所开始转向东南亚和印度的企业赴美上市，以填补中国企业退出造成的缺口。纳斯达克亚太主席鲍勃·麦库伊（Bob McCooey）表示，“现在进行中的项目已经从一年前的几家公司增加到现在的数十家，假以时日，这个地区可能成为业务的主要来源”。纽约证券交易所相关负责人表示，东南亚的印尼、越南和马来西亚等国的IPO案子会增加。[1]2021年12月3日，总部位于新加坡的东南亚网约车和配送巨头企业Grab在美借壳上市，似乎有掀起美国与东南亚金融合作大幕的势头。随着拜登政府推进“印太战略”，尤其是2022年初将推进印太经济框架，加强对东南亚地区的重视和投入，此举可谓美国对东南亚金融方略的一部分。东南亚之于美国的重要性愈发凸显，美国如何通过金融货币方略布局东南亚值得深入研究。

一、金融货币权力是实施金融方略的基础

方略（statecraft），又称国策、治国方略等。1958年，美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）提出，方略主要通过四种工具实现，即信息（话语和宣传）、外交手段（谈判和交易）、军事力量（武器和暴力）以及经济（商品和货币）。大卫·鲍德温（David Baldwin）在1985年提出经济方略的概念，指政府通过利用经济手段影响其他国家，从而实现自身对外政策目标。彼时，国际贸易是美国经济的重心，贸易制裁成为美国最常用的经济外交工具。随着美国经济开始金融化，金融资产交易的总额远远超过传统贸易的总额，金融机构、金融工具和金融市场逐渐成为服务于美国对外政策的工具。2006年，本·斯泰尔（Benn Steil）和罗伯特·利坦（Robert E. Litan）提出金融方略的概念，具体形式包括确保或限制资本流动、对非国家实体实施金融制裁、在他国发生货币危机时承销该国债券以及货币联盟或美元化。除此之外，还有专门针对货币方略的种种研究，形式包括货币强制、货币依赖以及体系破坏等等。随着大规模武装战争爆发的可能性越来越小，宣传和外交成为常规模式，大国重点利用金融货币方略实现对外目标将成为长期趋势。

美国对东南亚实施金融货币方略的基础是其强大的金融货币权力。美国对东南亚的金融货币权力大致可以分为三个方面：结构性、制度性和关系性。

（一）结构性权力。通常指的是通过构建框架、改写规则而获益的权力，在金融货币领域无法简单概括，只能特殊情况特殊分析。美国对东南亚的结构性金融权力主要表现在以下三方面：第一，延迟调整赤字的权力。美元作为全球外汇储备中占6成的主要国际货币，使美国出现赤字后可以通过发行美元债券的方式融资，同时无需持有大量外汇储备调整国际收支。第二，投射宏观经济偏好的权力，在后布雷顿森林体系时期，美联储相当于全球的央行但只对美国经济负责。美联储作出的加息或降息决策，都会引发东南亚国家央行采取相应的货币政策调节，但这些政策未必符合东南亚国家经济的需要。第三，塑造国际金融规制的权力。美国对金融行业管制的收紧或放松对东南亚国家有极强的示范效应。比如，美国的各类交易所成为东南亚国家早期的合作伙伴。新加坡政府于1984年与芝加哥商业交易所合伙创办新加坡国际金融交易所，经营外汇期货。美国的评级机构掌握对东南亚国家主权债券和企业债券评级的垄断权等。

（二）制度性权力。指的是通过国际金融机构的规则、决策来间接行使的权力。通过剥洋葱的方式一层层的看：全球层面最重要的金融机构只有国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB），美国在这2个机构的投票权足以使美国对重大决策拥有“一票否决”的权力，在全球金融规则制定、协调方面美国对东南亚国家的影响力基本是“压倒性”的。东亚层面尚无类似IMF和WB的机构，但有制度性安排，比如清迈倡议多边化协议（CMIM）和中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）。CMIM成立至今尚未被正式启用，协议中以美元出资，贷款额度从成立之初便需要与IMF贷款额度挂钩，美国的制度性影响依旧隐性存在。值得注意的是，随着CMIM的不断修订，中日韩加东盟的独立性在增强。2021年3月31日，特别修改稿生效，修订内容包括增加了成员可以以本币出资的条款，打破了美元的“垄断”。同时，CMIM与IMF贷款脱钩的比例提高至40%，增加了灵活性。东南亚地区层面，东盟金融一体化滞后于东盟整体经济的发展。2015年底东盟经济共同体成立，外界分析东盟会加速金融一体化进程，但很可能是一个安全、渐进的进程，并符合“东盟式”共识决策。[2]在东盟内部金融制度协调缺位的情况下，美国的制度性权力在全球、地区层面向东南亚投射影响力已足够。

（三）关系性权力。主要指的是美国与东盟10国的债权债务关系，正面的机制是提供贷款，负面的机制是收回、拒绝贷款，以及倾销另一国货币操控汇率。自从美国将全球金融逻辑从债权人逻辑变为债务人逻辑后，美国巨额的贸易逆差和财政赤字不需要美国实行紧缩政策，而可以继续采用扩张政策。东南亚国家购买美国国债也不再被理解为美国对东南亚国家的欠款，而转变为美国向东南亚国家提供安全性、流动性高的避险资产。考虑到美国金融体系市场化的特点，对东南亚国家的低息贷款美国并不感兴趣。即使近期拜登政府多次表示要与东盟密切合作促进基础设施连通性，制衡中国的“一带一路”倡议，美国通过美国国际发展金融公司（DFC）可以调动的资金也十分有限。关系性权力可能是美国对东南亚各项金融权力中比较弱的一项。

二、软硬兼施是方略成功的关键

如果说权力涉及的是“有没有、有什么”的问题，那么方略涉及的就是“用不用，怎么用”的问题。金融货币方略大体分为进攻型和防守型，或者进取型和守成型。以美国在金融货币领域的实力地位，无疑是进攻和防守兼具的守成型。美国对东南亚金融货币方略的目标，简言之就是确保东南亚国家继续依赖美元体系、接受并亲近美国金融市场以及遵守美国各项规定和要求。下面从“胡萝卜加大棒”的激励（防守）和惩罚（进攻）两个角度进行分析。

（一）“胡萝卜”方式。稳住美国在东南亚金融货币影响力的有效途径主要是直接投资。东盟是美国在印太地区的第一大投资目的地，根据美国-东盟商务理事会报告，截止2020年，美国对东盟的外国直接投资达到3380亿美元，超过美国对中国、印度、日本和韩国的投资总和，差不多达到美国在印太地区投资的三分之一。[3]目前，约有6200家美国企业在东盟运营，其中包括在东盟业务持续近100年的综合能源企业雪佛龙（Chevron），在新加坡设立区域总部的美国领先生物制药巨头默沙东（MSD），与东盟有着悠久合作历史的美国保险企业美国国际集团（AIG）等，更不用说覆盖整个东盟的美国金融服务机构。美国通过直接投资将美国的金融理念、规则、运营方式等潜移默化传递到东南亚。之前的专栏文章中曾提到，美国打造美国-新加坡特殊金融关系，[4]在2008年金融危机、2020年新冠疫情危机期间雪中送炭，向新加坡提供美元流动性，也是“胡萝卜”方式的一种表现。本文开篇提到的，美国证券交易所欲发展东南亚企业赴美上市，更是“胡萝卜”方式的一种表现。虽然1997年亚洲金融危机以及2008年全球金融危机，使美国在东南亚国家中的领导力合法性大打折扣，美国高额的债务以及美元汇率波动风险经常使东南亚国家头痛不已，但总体而言东南亚国家是服从并且支持美国主导的全球金融体系的。

（二）“大棒”方式。随着美国经济从贸易走向金融化，金融制裁成为美国最常用的政策工具。美国金融制裁实施的对象常见的包括俄罗斯、朝鲜、伊朗，而针对东南亚国家的案例也不少，其中比较典型的要属缅甸。1997年5月20日，时任总统克林顿宣布，鉴于缅甸政府对民主反对派进行大规模压制，禁止美国企业和个人对缅甸进行新的投资。2003年7月28日，时任总统布什签署对缅甸政府实行经济制裁的《缅甸自由和民主法》，下令冻结缅甸高官的财产，禁止几乎所有汇往缅甸的款项。2016年10月7日，时任总统奥巴马表示由于缅甸民主化取得实质性进展，宣布解除1997年以来的对缅甸制裁。谁料想，2021年2月1日，缅甸军方扣押缅甸总统温敏和国务资政昂山素季，美国及其西方盟友又开始对缅甸军方和有关实体实施多轮制裁。具体包括：2月10日，拜登总统签署行政令宣布对缅甸军方实施制裁，冻结缅甸在美国超过10亿美元的资产。4月8日，宣布制裁缅甸国营宝石公司，冻结所有资产并禁止美国企业与该公司进行任何交易，旨在切断军政府重要资金来源。5月18日，宣布针对执政的国家行政委员会和13名官员实施制裁，冻结其在美国的任何资产，禁止美国人与其接触。7月2日，美国财政部、商务部宣布新一轮制裁，包括22名与缅甸军政府有关的个人和4家企业实体，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责人称，这将增加缅甸军队的成本，相关制裁将继续。除了美国自己动手之外，美国影响力较大的国际金融机构也纷纷实施相应措施。2月25日，世界银行宣布，根据内部政策暂停处理缅甸于2月1日之后提出的所有提款申请。且不说美国对缅甸的制裁能否起到美方希望的效果，对缅甸发展造成的打击和影响是真实存在的。自2021年2月开始到9月底，缅甸央行累积三十多次向市场投放近2亿美元平衡汇率，但是仍难以遏制缅币下跌的趋势。截止2022年1月27日，在缅甸央行大幅干预的情况下，缅币兑美元汇率跌幅近三成。

金融货币方略之于美国的重要性无疑在加强，随着东南亚对美国的重要性日益上升，预计美国对东南亚的金融货币方略的开展速度会加快、程度会加强。站在东南亚国家的角度，既要应对自身持续发展的难题，又要协调东亚地区的合作，还要面对大国博弈的重重压力，确实需要极高的智慧。通过对美国在东南亚开展金融货币方略的观察，一方面可以看清美国的“套路”，一方面可以学到东南亚国家如何应对“为我所用”，值得长期跟踪观察。

（作者：熊岚，北京大学国际关系学院国际政治专业2019级博士生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考资料：

[1] https://www.ft.com/content/4800e080-816c-415c-8269-5268ab81b91a

[2] 《东盟金融一体化》，IMF工作论文，WP／15/34。

[3] https://www.usasean.org/sites/default/files/uploads/ewc-5-asean-2021-final.pdf

[4] https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16151918_1