中国的基础设施何以能超常规发展

【编者按】

过去二十多年间，中国的基础设施获得了超常规发展，不止与发展中国家相比遥遥领先，与发达国家相比也并不逊色。良好的基础设施支撑着中国经济的持续快速增长。

那么中国的基础设施何以能实现超常规发展？南京大学商学院教授葛扬与目前任职于广西壮族自治区商务厅的高级经济师岑树田博士尝试从中国土地制度结构变迁的视角进行解释。他们认为，中国实行的土地公有制及现有土地制度结构安排使地方政府能形成土地批租与融资的超强能力，加之中国的地方政府是生产型政府，地方官员追求产出最大化，有动力提供更多的基础设施，这二者的匹配促成了中国基础设施的超常规发展。另外，土地公有制及其当下的制度结构是中国的特殊手段，其他土地私有制国家难以仿效，这可以解释何以其他发展中国家在基础设施建设方面难有中国这样的成就。

可以说，中国当下的土地制度，对创造中国的增长奇迹发挥了核心作用。但两位学者也指出，这一制度安排蕴含着巨大的社会风险和金融债务风险，不具有持续性。他们建议：中央政府应强化土地征用制度改革，保护被征地农民利益，改变当前土地征用有利于地方政府的局面。

“以地谋发展”不能再继续了，中央必须下决心做点什么。

过去二十多年间，中国的基础设施获得了超常规发展，基础设施存量迅猛增加，2010年居世界第三位。图为2014年7月8日，云南省昭通市水富县，中国第三大水电站向家坝水电站实现全部机组投产发电。 东方IC 资料

一、引言：中国基础设施之谜

最近几十年，特别是上世纪八十年代中后期以来，基础设施对经济增长的促进作用越来越受到经济学界的关注和重视。归纳起来，基础设施对经济增长的重要性体现在：一是基础设施投资能直接拉动经济增长；二是基础设施通过支撑制造业等产业发展刺激经济增长。

改革开放以来，特别是上世纪九十年代以来，基础设施对中国经济增长的促进作用日益明显，中国物质基础设施的快速发展支撑着中国经济的高速持续增长和日益增强的制造业竞争力。正是由于良好的基础设施条件降低了中国制造业的生产成本和流通成本，增强了中国产品开拓市场和参与竞争的能力，使中国成为世界工厂和贸易大国，成就了中国的“增长奇迹”。

所以，要理解中国经济增长，首先要破解隐藏在其背后的基础设施之谜，从而更深刻地认识中央推进“新型城镇化”建设和提高经济增长质量与效益的重要意义。

中国基础设施之谜，一方面是“超常规”发展，表现为过去二十多年基础设施存量迅猛增加。1990-2008年，中国基础设施资本存量从11903亿元增长到192378亿元，18年增长16倍多，年均增长16.72%。进一步分析发现，在1953-2008年的不同阶段，中国基础设施资本存量的年均增长率有很大的区别：1953-1978年为7.07%，1979-1989年为6.94%，1990-1998年为16.05%，1999-2008年为17.25%；1979-1989年比1953-1978年的年均增长率还低。可以看出，增长的“拐点”出现在1990年前后，1990年之后的年均增长率较1990年之前翻番。

此外，若与GDP增长的情况相比，我们发现，1990年之前两者保持大致相同的速度，1990年之后基础设施的增长率大幅超过GDP的增长率，与GDP增长形成明显的“剪刀差”（如表1和图1所示）。那么，为什么在1990年前后出现基础设施增长的“拐点”？其背后是否隐藏着什么改变？这值得我们深究。

即使与其他国家相比，中国基础设施建设的成绩也同样令人震惊。1990年，中国基础设施存量排在全世界第15位左右，2000年上升到第7位，2010年跃升为第3位，仅次于美国和日本。若按购买力平价计算，中国基础设施存量实际上已经世界排名第一。在短短二十多年时间里，中国基础设施如此超常规发展，这在世界基础设施建设史上实属罕见，堪称中国增长奇迹背后的“奇迹”。

另一方面是“非常规”性质，表现为现有的常规理论及相关文献都不能很好或完整解释中国基础设施的超常规发展。是什么原因推动一国或地区基础设施的增长？

基础设施的“经济发展假说”表明，经济发展阶段、城市化水平和劳动参与率是决定一个国家人均基础设施投资支出的最显著因素，揭示了一个国家或地区所处的经济发展阶段对基础设施建设的重要性，也即经济增长对基础设施建设的重要性。根据该假说，经济增长越快，基础设施发展越好，并且两者应该保持大致相同的增长速度。而如表1所示，中国改革开放之初的十多年，经济发展取得很大的成就，基础设施的年均增长却不如改革开放以前经济糟糕的几十年。这该如何解释？进一步，为什么1990年之后相当长一段时间里中国基础设施的增长没有与经济增长保持大致相同的增速，而是形成明显的“剪刀差”现象？显然，这种建立在一般均衡的分析框架难以解释。

由于基础设施建设是一个公共决策过程，因而单纯用市场机制的原理解释基础设施投资的决定往往不能凑效。为此，从市场之外的政治经济学层面解释基础设施投资的决定，成为重要的研究视角，由此形成基础设施的“政治制度假说”。该假说认为，政治制度环境，特别是政府提供一个诚实守信的政策环境以及对私有财产保护的环境，是决定一国基础设施投资最为重要的因素，能解释国家之间关键基础设施投资差异的现象。根据该假说的结论，中国基础设施之谜的意义愈加彰显。如果说改革开放对1980年前后中国的政治与政策环境产生一定冲击的话，那么1990年前后中国的政治制度结构以及大的政策环境均没有明显变化。在这样的政治制度环境中，为什么中国基础设施增长的“拐点”出现在1990年前后而不是1980年前后？显然，用“政治制度假说”难以解释。

由于基础设施建设往往与一个地方具体的地理位置紧密相关，因而具有地域特色。所以，地方政府基础设施投资的分散决策可能比中央政府的统一决策更具优势，由此形成“分权激励假说”。该理论认为，分权既有利于增加一国总的公共基础设施投资支出，又有利于增加地方政府的公共基础设施投资支出，并且这种趋势在发展中国家比在发达国家表现得更显著。中国的经济分权从上世纪八十年代开始，财政分权从1994年开始，似乎与基础设施存量的高速增长相吻合。然而，印度从上世纪九十年代开始也经历了类似的分权改革，那么印度的基础设施为什么没有发展起来？这又作如何解释？

复旦大学经济学院教授张军等在“政治制度假说”和“分权激励假说”的基础上，结合中国的实际情况研究了中国基础设施投资的决策问题，提出了中国基础设施发展的“引资竞争假说”，也称为“政治激励假说”。到目前为止，张军等的研究是解释中国为什么拥有良好基础设施的最有影响力的理论。他们认为，中国在改进基础设施上的出色成就是中国式财政分权模式和政府治理转型的一个可以解释的结果。这个分权模式成功的地方在于一个“向上负责”的政治体制与财政分权的结合。在这个体制下，中央政府用“标尺竞争”取代了对地方政府的政治说教。地方官员为“政绩”而开展横向的竞争，不仅当地基础设施的改善有助于“招商引资”，从而实现更快的经济增长和改善政绩，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩。他们发现，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型，是解释中国基础设施投资决定的重要因素。

清华大学经济管理学院教授白重恩和钱颖一从投资激励角度研究中国电力、高速公路和铁路等基础设施行业的发展问题。他们认为，市场化的价格形成机制、分权竞争等所产生的投资激励是中国电力和高速公路行业取得快速发展的重要原因，从而使这两个行业保持了与GDP同样的增速。而中央集权和铁道部直接管理投资的铁路营运模式造成了铁路行业较低的资本投资回报率，是该行业缺乏投资激励和发展相对缓慢的重要原因。由此形成中国基础设施发展的“经济激励假说”。

无论是张军等的“政治激励假说”，还是白重恩等的“经济激励假说”，都有一个共同的特点，即仅从激励层面分析基础设施的供给行为，其理论成立的条件是，地方政府基础设施的投资激励不受到地方政府基础设施融资能力的约束。殊不知，一个完整的基础设施供给行为，不仅受到激励动机的影响，更受到融资能力的制约，而且后一个问题比前一个问题更重要。

经验证据表明，亚洲绝大多数发展中国家对基础设施的投资需求非常强烈和巨大，而且这些国家不乏有雄心的基础设施投资计划，但却面临融资能力的挑战。2006-2010年间，亚太地区每年的基础设施建设资金需求约为2280亿美元，其中：政府部门可提供的资金约为280亿美元，占12.3%左右；私人部门可提供的资金约为200亿美元，占8.8%左右；资金缺口约为1800亿美元，占78.9%。同样，亚洲开发银行研究院（ADBI）2009年的一项报告也说明，在2010-2020年期间，亚洲基础设施的投资需求每年将高达7500亿美元，面临的资金缺口将更大。从这些数据中我们看到，亚洲国家都有很强的愿望改善基础设施，但政府拿什么来建设基础设施？

针对政治激励假说的不足，山东大学经济学院副教授汤玉刚和教授陈强从现实供给能力角度研究中国基础设施存量迅猛增加的原因。他们认为，当前有关文献对中国基础设施投资高速增长的解释主要来自于需求面(尤其是政治需求)，而忽略了供给能力。很多发展中国家都认识到基础设施对经济发展的重要性，但由于供给能力有限，他们的基础设施并没有得到明显改善。因此，只有揭示出中国基础设施的现实供给能力如何被超常改进，故事才是完整的。为此，他们基于分权理论，从显性和隐性土地财政模式的角度解释中国基础设施存量的迅猛增加。他们认为，财政分权体制的确立与土地要素市场化改革的启动是促成中国基础设施起飞的关键条件。

然而，土地财政只是表象，他们没有深究土地财政背后的更深层原因，并忽视了地方政府本身的经济激励和政治激励动机。这些局限使得他们分析框架的解释力大为降低。

也就是说，解释中国基础设施超常规发展还面临着一个更根本性的问题。在政治经济体制上，中国在1990年前后保持一致的政治制度、行政管理模式和继续推进改革开放的政策，那么为什么在同一个或类似的政治经济环境中存在如此不同的基础设施发展路径？1990年前后中国究竟改变了什么制度安排，使地方政府的行为如此不同？进一步，上世纪九十年代中后期以来，中国的政治经济环境也没有发生大的变化，那么为什么基础设施增长与GDP增长的“剪刀差”缺口越来越大？上世纪九十年代末又究竟改变了什么安排，使地方政府的行为如此不同？

本文尝试从土地制度结构变迁视角理解中国基础设施的超常规发展，并对上述问题做出回答。

二、中国基础设施的“以地谋发展”模式

土地支持基础设施发展不是中国特有的现象，早在十九世纪，西方发达国家就普遍运用土地开发的规制权为城市基础设施融资，或者依靠出售、出租有限的公共土地资源进行基础设施融资，只不过中国的土地公有制放大了这种支持作用。其实，对发展中国家而言，动员私人资本或外国资本参与基础设施建设具有局限性，而国际金融机构对它们的资金支持又非常有限。因此，通过土地支持基础设施发展，实际上已成为发展中国家最为常用、最为重要的手段之一。

（一）土地支持基础设施发展的传统理论

一是受益者支付成本理论。该理论基于城镇化背景，认为在基础设施和房地产开发过程中，少部分市民因出卖土地或服务以及参与到开发建设中，可能会获益。但对绝大部分市民而言，他们会由于新市民和新开发的到来而需要交纳更多的税费，这将造成社会不公平及整体福利的下降。为此，作为准许开发的条件，地方政府要求房地产开发商为本地区的公共基础设施建设提供一定的实物或资金支持，此即基于土地开发规制权的强制性征收。实际上，这种征收是将新增基础设施的成本通过房地产渠道转嫁到新市民身上。强制性征收的理论依据有二：其一，已有基础设施将对新开发做出贡献，为此要将已有基础设施的成本内部化；其二，新增基础设施大都为新市民服务，理应由新市民支付成本。当一个城市的人口不断增长而市民希望维持原有的公共基础设施服务水平时，基础设施的数量以及对基础设施的投资必定随时间不断增加。这些新增投资的成本应由基础设施的使用者支付，即由新市民支付。由于原有市民也曾支付过相类似的费用，所以所有的市民都被公平对待了。

二是土地增值收益捕获理论。该理论认为，基础设施一旦完成或即将完成，将具有显著的外部性，特别是其周边的土地会迅速升值，从而使土地所有者或开发商获得额外的土地增值收益。而这种收益，土地所有者或开发商并没有支付成本，真正支付成本的是纳税人。为此，政府可通过捕获土地增值收益的方式解决社会公平性和基础设施成本内部化问题，此即土地增值收益捕获。其中，最常见的策略是出售由于基础设施投资或区划改变而增值的土地。如果政府拥有土地，那么政府通过售卖土地就能将基础设施投资的收益内部化并捕获大部分的土地增值收益。并且土地未来的潜在收益也能打开不同类型的公私合营大门，为私人投资者参与基础设施建设或为其通过土地进行融资提供空间。而在土地私有制国家里，政府必须首先获得土地。如果政府能获得满足基础设施用地需求以外的超量土地，那么政府就具有了捕获土地增值收益的潜在能力。超量的土地越多，捕获土地增值收益的能力就越强。由于土地征用制度或规定的差异，发展中国家通常比西方发达国家更容易进行有利可图的征用和出售土地。

（二）中国的土地支持模式

在中国，土地支持基础设施发展与上述两种理论相似。区别在于土地制度结构的不同，由此产生了征收能力、捕获能力及融资能力的巨大差别。如图2所示，中国基础设施超常规发展的土地模式包括显性和隐性土地支持两大方面。（除特别注明外，本节相关原始数据来源于2008、2011年版的《中国国土资源年鉴》及《中国财政年鉴》。——作者原注）

1. 显性支持。其表现为土地以公开方式通过货币化交易及公共化决策支持基础设施发展。具体支持渠道包括：

一是税收收入。该渠道可分为土地直接税收和土地间接税收两种方式。土地直接税收包括土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、契税5大税种，土地间接税收包括房地产业营业税和建筑业营业税2大税种。以2010年为例，我国土地税收收入占当年地方财政总收入的29%左右，其中土地直接税占比为15.95%，土地间接税占比在13%左右（估算数）。基础设施的成本通过土地税收方式解决是各国政府常用的方法，在中国同样发挥着重要作用。

二是非税收入。该渠道分为土地审批、土地出租、土地批租、土地作价出资入股及授权经营等方式。土地审批形成土地审批费用，土地批租形成土地出让收入，土地出租形成地租收入，土地作价出资入股等形成其他收入。以2010年为例，我国土地出让收入占当年地方财政总收入的67.62%，土地出租收入占0.12%，其他收入占比不足0.01%。可见，非税收入支持渠道以土地批租为主。其实，土地审批费用在中国也是政府部门的一笔大收入，因数据缺失，本文忽视其量级比较。

三是土地抵押融资。指地方政府及其投融资平台通过以土地作为抵押品向银行获取贷款的方式来支持基础设施发展。该渠道的支持力度非常强大。以2007年为例，土地抵押融资贷款总额为25077.77亿元，占当年地方财政总收入的106.39%。

四是土地增值收益。指地方投融资平台在对土地进行一级开发并向市县政府交纳土地出让金后，再次对土地进行开发并以市场价转让土地给房地产开发商，从而捕获大部分土地增值收益，并将捕获到的土地增值收益直接用于基础设施投资，以满足地方政府建设基础设施愿望的方式。2008年全球金融危机后，该方式对地方基础设施建设发挥的作用日益增强。

2. 隐性支持。表现为土地以隐蔽的方式通过非货币化合约等渠道支持基础设施发展。具体支持方式包括：

一是土地开发权置换实物基础设施。指地方政府以一定的土地开发权为条件，将土地开发权与周边特定区域的基础设施捆绑“销售”给开发商，开发商享受土地的开发权利并负责建设约定类型的基础设施。这种方式在中国新区开发或房地产开发中颇受青睐，其支持基础设施建设的能量也是强大的，但因数据缺失，本文忽视其量级比较。

二是行政划拨基础设施用地。该方式是土地公有制下的特有方式，其支持力度也很强大。以2010年为例，中国基础设施划拨用地为138267.34公顷，占当年国有建设用地总供应量的28.00%。若在私有制条件下，地方政府需要以当年的土地出让均价(即935万元/公顷)来购买这些土地，则地方政府共需花费12928亿元，相当于当年中国地方财政总收入的31.83%。这笔支出对大多数发展中国家甚至是发达国家来讲都不是小数目，而中国地方政府却能节省这笔开支。

综上所述，由于中国特有的土地制度结构安排，其土地支持基础设施发展的方式与其他国家或地区相比具有更多的支持手段和更强的支持力度，因而具有更特殊的支持作用，由此形成了土地支持中国基础设施发展的超强能力。

（三）中国土地制度结构变迁及土地支持模式的形成与强化

改革开放以来，中国土地制度结构变迁可划分为两个阶段。第一个阶段发生在上世纪九十年代前后，主要是城市土地所有制、土地征用制和土地有偿转让制的变革。

1982年通过的《宪法》第十条第一款规定“城市的土地属于国家所有”，从此结束了中国城市中存在居民住宅私地的历史。同年颁布的《国家建设征用土地条列》可以说为地方政府征用集体土地提供了一个法律框架。但该条例被指明显偏向地方政府，为后来在实践中催生的政府强征行为埋下了种子。

1986年通过的《土地管理法》以及后来对该法进行的修订，均没有修改有关土地征用条款的内容。中国土地有偿转让制度的变革始于1987年深圳市首次公开拍卖一幅土地，成形于1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。其中，1988年全国人大对宪法第十条的修正及对《土地管理法》的修订规定了国有土地可以有偿使用和依法转让，这是土地转让制度变革的关键环节。从此，土地有偿转让制度在中国打开了闸门，土地市场和土地价值的功能得到逐步发挥。但这种只有国有土地才能转让、集体土地还不允许转让的安排与土地征用制度的配套，催生了后来地方政府强制性土地征用行为的形成。

由此，中国的地方政府借助城市土地国有制、集体土地可征用制和国有土地有偿转让制等安排，形成了强大的土地划拨、征收、批租与融资能力，为1990年以来中国基础设施的超常规发展装上了一部发动机。其中，城镇国有土地有偿转让制度保证了地方政府能轻松出让国有土地从而获取土地收入，是地方政府形成土地批租能力及土地价值凸显、可作为抵押品进行融资的最关键的制度安排。而城市土地国家所有制则使地方政府拥有足量的土地可划拨与批租，不像土地私有制国家的地方政府那样仅拥有极为有限的城市公共土地资源。此外，郊区和农村土地的集体所有制与集体土地的可征用制两者配套，成为地方政府补充或增加城市国有土地的强有力手段，保证土地划拨、批租等方式在一定时期内的可持续性。至此，土地支持中国基础设施超常规发展的能力基本形成。

第二阶段发生在上世纪九十年代中后期，主要是《土地管理法》的修订和住房制度改革。1998年修订的新《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”。这些内容实际上强化了地方政府的土地征用或征收能力。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求，从1998年下半年开始，全国停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。该通知启动了中国住房制度改革，这项改革推动了中国土地市场和房地产业的极大发展。特别是，商住用地需求的不断增强和土地价值功能的不断彰显，为地方政府通过土地融资提供了更大空间。

《土地管理法》的修订和住房制度改革，在中国抗击亚洲金融危机、扩大内需以及启动新一轮工业化城镇化背景下，实际上既增强了基础设施的需求，又增强了基础设施的供给能力，从而强化土地支持基础设施超常规发展的能力，使中国基础设施增长与经济增长形成的“剪刀差”缺口越来越大。

综上所述，正是由于土地制度结构的变迁，形成了中国基础设施超常规发展的土地模式。然而，这种模式背后隐藏着地方官员什么样的基础设施供给行为？我们作如下分析。

土地公有制、生产型政府二者的匹配促成了中国基础设施超常规发展。图为2017年3月31日，北京，近在咫尺地拍摄“大裤衩”中央电视台总部大楼。 东方IC 图

三、理论模型与实证分析结果

首先，为考察在不同土地制度条件下地方官员的基础设施最优供给行为，我们在理论方面借鉴美国麻省理工学院经济学家德隆·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）关于基础设施与经济增长的框架以及中山大学国际商学院副教授张莉等关于地方官员土地出让行为的框架，考察一个政治集权、经济分权的经济体中地方官员的基础设施供给行为。

结果表明，在要素投入不变时，决定地方官员基础设施最优供给量的主要因素是地方官员通过调控土地出让价格所形成的自我融资机制，它与一国的土地制度结构相关。在土地公有制条件下，地方官员能够通过调控土地出让价格实现基础设施的自我融资，这意味着只要土地价格能上涨，就可以满足地方官员的任何基础设施投资需求，从而实现超强的基础设施自我供给能力。由此可知，土地公有制条件下的地方政府比土地私有制条件下拥有更强的融资能力，从而提供更多的基础设施。此外，在其他条件不变的情况下，地方政府对本地区产出越偏好，那么地方政府将提供更多的基础设施，即生产型政府具有基础设施偏好，并且经济激励作为最基本的激励也促使地方政府提供基础设施。

对照中国的条件，我们发现：中国实行土地的全民所有制和劳动群众的集体所有制即土地的社会主义公有制，现有的土地制度结构安排使地方政府能形成土地批租与融资的超强能力。而且，中国的地方政府是生产型政府，地方官员偏好本地区产出，追求产出最大化，这也推动地方政府提供更多的基础设施。所以，中国地方官员的基础设施最优供给量是最大的，土地公有制、生产型政府二者的匹配促成了中国基础设施超常规发展。其中，土地公有制及其特有的制度结构却是中国的特殊手段，其他土地私有制国家难以仿效，这就是中国为什么能在如此短的时间内实现基础设施超常规发展而其他国家却难以做到的根本原因。

作为参照，我们分析了印度的情况。印度实行土地私有制，加上其地方政府没有经济发展功能。所以，印度属于基准模型中不存在产出偏好的情形，是经济分权体制下基础设施供给最糟糕的方式。这也是为什么印度的基础设施总是落后，并与中国形成明显反差的原因之一。据印度财政部估计，如果基础设施能够紧跟经济发展步伐，那么印度GDP增速将会再提高2个百分点。事实上，老挝、柬埔寨等实行土地私有制的诸多发展中国家也面临同样的问题。

其次，为考察中国显性和隐性土地支持对中国基础设施超常规发展产生了重要影响，我们选取了传统回归分析方法和跨国样本的比较案例方法来考察中国土地支持假说的存在以及中国土地制度改革对基础设施所产生的整体政策效应。

结果表明，土地支持假说的系数大于零，在解决内生性问题之后仍然显著，且通过了模型稳健性检验，说明土地显性或隐性支持中国基础设施超常规发展的事实存在。此外，我们利用22个OECD（经济合作与发展组织）国家为潜在比较组、中国作为处理组进行了跨国样本比较分析，结果表明上世纪九十年代中国土地制度的结构变迁对基础设施超常规发展具有显著正面影响。

四、结语和政策建议

当今世界，公共土地在许多国家都存在，土地为基础设施融资也是各国基础设施发展常用的方式。但像中国这样全部实行土地公有制的国家是不多的。土地的公有制及其在特殊时期形成的特殊制度结构，催生了中国基础设施的“以地谋发展”模式。这种模式不仅使土地在物质层面支持中国基础设施发展，更在于土地的价值发挥了更大作用，在地方政府普遍受到“吃饭财政”约束，而地方经济起飞又亟需大量基础设施建设资金的时候，土地通过其价值渠道实际上发挥了集聚与集中地方基础设施建设资金的作用，这种作用对创造中国增长奇迹是必不可少的。其实，其他很多发展中国家正是因为没有能力解决亟需的基础设施建设资金而使经济难以起飞。

所以，仅从这个角度讲，土地对中国经济增长和基础设施发展的作用怎么评价都不为过，实际上中国创造了以土地资产置换基础设施资产的最成功案例。

然而，这样的土地制度结构安排，虽然对地方政府而言具有强大的支持能力，但却是以牺牲被征地农民利益和土地市场效率为代价的，由此产生了一系列扭曲性后果，如：失地农民利益受损及群众集体上访问题，伪城镇化及房价、地价居高不下问题，耕地保护形势严峻及土地资源利用效率不高问题，少数地方官员与房地产商相互勾结及建设领域腐败案件不断上升问题，地方投融资平台竞相成立及土地重复抵押金融风险加大问题，等。在相当程度上，土地制度结构安排自身的一些缺陷，使地方政府的目标与土地要素市场化改革的目标、新型城镇化建设的目标、金融风险管控的目标以及农民利益的目标之间存在着严重冲突。这些问题使中国政府的职能转型和土地要素的市场化改革等变得困难重重。所以，中国基础设施的“以地谋发展”模式又是当前经济社会面临的各种重要问题的主要根源，蕴含着巨大的社会风险和金融债务风险，不具有持续性。

我们建议：中央政府应强化土地征用制度改革，保护被征地农民利益，改变当前土地征用有利于地方政府的局面。其要点是：以市场化的价格（包括未来拟建基础设施项目完成后所带来的升值收益在内）进行土地征用，打破地方政府通过调控土地出让价格实现基础设施自我融资的机制；建立以产权为基础的土地市场化改革，改变建设用地供地方式，促进土地交易的公平、公正；推进新型城镇化，根本改革地方政府对土地财政的依赖，建立公平、共享的土地增值收益分配制度，等。总之，出路在于土地制度改革和新型城镇化，最终目的在于结构优化与经济增长质量效益的提高。此外，在“一带一路”战略下，中国基础设施发展的经验具有复制推广以及帮助指导发展中国家消除基础设施瓶颈的现实意义。

（本文原刊于《经济研究》2017年第2期，原题：“中国基础设施超常规发展的土地支持研究”。略去参考文献，由作者本人对原文涉及理论模型、计量检验等方面的内容进行大量简化并最终改定，具体技术细节请参考原文。经授权刊用。）